Ist die EU ein "Gegenprojekt" zur Globalisierung?

Die existierenden Währungssysteme kranken an der Tatsache, dass sie die beteiligten Länder der Möglichkeit berauben, eine Politik in Richtung Vollbeschäftigung zu verfolgen. Eine Ablösung des Europäischen Währungssystems (EWS) durch die Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) verspricht in dieser Hinsicht keine Verbesserung. Das gravierende Problem der Arbeitslosigkeit in Europa kann deshalb nur durch eine gezielte Umgestaltung der europäischen Währungsbeziehungen erfolgen.

von Beat Achermann

Das Produktionspotential einer Volkswirtschaft, d.h. die Menge an Gütern und Dienstleistungen, welche in einem Land produziert und angeboten werden können, hängt ab von der Menge und der Qualität des vorhandenen Sachkapitals, dem Stand der Technologie und der Verfügbarkeit von Arbeitskräften. Ob dieses Produktionspotential ausgeschöpft wird, hängt ab von der gesamtwirtschaftlichen Nachfrage. Diese ist damit die bestimmende Grösse des Wirtschaftssystems und regelt die Auslastung des Produktionsapparates und die Höhe der Beschäftigung.

Entspricht die Nachfrage nach Gütern und Dienstleistungen dem volkswirtschaftlich möglichen Angebot, so herrscht Vollbeschäftigung. Fällt die Nachfrage jedoch geringer aus, so hat dies Arbeitslosigkeit zur Folge.

Ansatzpunkte einer Vollbeschäftigungspolitik

Liberale Ökonomen gehen davon aus, dass das freie, uneingeschränkte Spiel der Marktkräfte zur grösstmöglichen Wohlfahrt führt und Vollbeschäftigung garantiert. In Anbetracht der Realität ist diese Hoffnung jedoch unbegründet. Vielmehr sind staatliche Eingriffe nötig, um die Mängel und Fehlentwicklungen freier Marktsysteme zu korrigieren. Staatliche Wirtschaftspolitik, will sie auf das Beschäftigungsniveau einwirken, muss deshalb bei der Beeinflussung der einzelnen Komponenten der gesamtwirtschaftlichen Nachfrage ansetzen.16 Zu diesen zählen (1) die Nachfrage der privaten Haushalte nach Konsumgütern, (2) der Bedarf der Unternehmungen an Investitionsgütern und (3) die Nachfrage des Staates. Um eine expansive Wirtschaftspolitik zu betreiben - darunter sind alle Massnahmen zu verstehen, die eine Steigerung der Beschäftigung bezwecken (im Gegensatz zu einer restriktiven Politik, welche auf PreisstabilitSt, Budgetausgleich und Senkung der Nachfrage ausgerichtet ist) -besitzt der Staat folgende Interventionsmöglichkeiten: (1) Eine Steigerung der Konsumnachfrage kann durch eine Umverteilung von höheren Einkommensschichten zu niedrigeren erreicht werden. Da Leute mit niedrigen Einkommen grössere Teile ihres Einkommens zu Konsumzwecken ausgeben und weniger sparen (sie besitzen somit eine höhere Konsum- und eine niedrigere Sparquote), kann die Nachfrage nach Konsumgütern insgesamt erhöht werden. Umverteilung im Rahmen des Wohlfahrtsstaates hat somit - entgegen den Aussagen vieler liberaler Ökonomen - eine gesamtwirtschaftlich sinnvolle Aufgabe. Im Rahmen des Steuersystems kann ebenfalls Einfluss auf die Höhe des Konsums genommen werden. Eine Senkung der Konsumsteuern (wie z.B. die Mehrwertsteuer) führt zu Preissenkungen und stimuliert damit die Nachfrage. Steuerausfälle müssten durch andere Besteuerungsformen, welche die Nachfrage nicht negativ beeinflussen, kompensiert werden.

(2) Die Investitionsnachfrage hängt von den Erwartungen der Unternehmer über die zukünftigen Erträge ihrer Investitionen ab. Eine Lockerung der Geldpolitik der Zentralbank bewirkt eine Senkung der Zinssätze, womit einerseits die Finanzierungskosten der Investitionen sinken; andererseits werden Anlagen in Sachwerte gegenüber Finanzanlagen attraktiver. Die Unternehmer werden allerdings nur investieren, wenn sie eine befriedigende zukünftige Nachfrage für ihre Produkte erwarten. Es bedarf deshalb der Förderung eines optimistischen Investitionsklimas, welches nur über die Erhöhung der volkswirtschaftlichen Nachfrage durch weitere ergänzende Massnahmen erreicht werden kann.

(3) Den direktesten Einfluss auf die gesamtwirtschaftliche Nachfrage kann der Staat durch seine Ausgaben ausüben. Die Ausgaben des Zentralstaates und der untergeordneten Gebietskörperschaften spielen in den heutigen Volkswirtschaften mit hohen Staatsquoten (Anteil der Staatsausgaben an den Gesamtausgaben) eine entscheidende Rolle. Eine Steigerung der staatlichen Ausgaben (z.B. für Infrastrukturprojekte) führt unmittelbar zu einer Erhshung der Nachfrage, womit Produktion und Beschäftigung angekurbelt werden.

Wie man aus den Erfahrungen der sechziger und siebziger Jahre weiss, ist es vermessen zu glauben, dass eine Volkswirtschaft über wirtschaftspolitische Eingriffe planmässig gesteuert werden kann. Trotzdem ist unbestritten, dass die oben aufgeführten Massnahmen tendenziell in die richtige Richtung wirken, nSmlich hin zu mehr Beschäftigung, weshalb ihr Einsatz in Zeiten von Arbeitslosigkeit eine Notwendigkeit darstellt.

Die einzige Gefahr, welche sich einer erfolgreichen Beschäftigungspolitik in den Weg stellen kann, ist die Inflation. Nähert sich die Volkswirtschaft dem Vollbeschäftigungszustand, können die Arbeitnehmer aufgrund ihrer gestärkten Verhandlungsmacht auf dem Arbeitsmarkt höhere Löhne durchsetzen. Diese schlagen sich in hsheren Preisen nieder. Die Unternehmer ihrerseits werden bestrebt sein, ihre Gewinnmargen zu verteidigen, was den Preisauftrieb zusätzlich beschleunigt. Der Verteilungskampf zwischen Arbeitnehmern und Arbeitgebern kann die Inflationsrate auf ein Niveau treiben, welches die Zentralbank dazu veranlasst, über Zinssteigerungen eine restriktive Geldpolitik einzuleiten.17 Die Inflation wird dadurch über eine bewusste Senkung der gesamtwirtschaftlichen Nachfrage und daraus folgender Arbeitslosigkeit bekämpft. Um den Erfolg einer expansiven Wirtschaftspolitik nicht zu gefährden, sind deshalb ergänzende Massnahmen im Bereich der Einkommenspolitik nötig, die übertriebene Lohn- und Gewinnsteigerungen verhindern.18

Die heutigen Währungssysteme als Beschäftigungsbremsen

Die bisherigen Betrachtungen sind von einer "geschlossenen" Volkswirtschaft ausgegangen, d.h. aussenwirtschaftliche Beziehungen blieben ausser Betracht. Diese EinschrSnkung werden nun aufgehoben. Im weiteren soll aufgezeigt werden, welche Hindernisse sich einer Vollbeschäftigungspolitik in den Weg stellen bei (1) flexiblen Wechselkursen, (2) festen Wechselkursen und (3) in einer Währungsunion. (1) In einem System flexibler Wechselkurse bestimmen die freien Devisenmärkte prinzipiell allein den Wert der Landeswährungen. Der Wert der Währung eines Landes, das eine expansive Politik verfolgt, wird von den Devisenmärkten tiefer bewertet. Dies hat folgende Gründe: Eine gesteigerte Inlandnachfrage wird ebenfalls die Importe anregen, was - bei kurzfristig konstanten Exporten - ein Defizit im Aussenhandel bedeutet. Zudem verliert das Land aufgrund sinkender Zinssätze und der Abwertung der Landeswährung an Attraktivität für Kapitalanleger. Ein Kapitalabfluss ist die Folge. Diese Entwicklung kann nur gestoppt werden, wenn der expansive Kurs aufgegeben wird und Platz macht für eine stabilitätsorientierte (restriktivere) Politik.

(2) Bei festen Wechselkursen kann eine Vollbeschäftigungspolitik ebenfalls nicht lange betrieben werden. Die betroffene Landeswährung gerät unter Abwertungsdruck. Da die Zentralbank im Festkurssystem verpflichtet ist, den Wechselkurs zu verteidigen, muss sie mit ihren Devisenreserven (Guthaben in ausländischen Währungen) auf dem Devisenmarkt intervenieren. Sind die Devisenreserven erschöpft, so muss das betroffene Land entweder die eigene Währung abwerten oder den expansiven Kurs aufgeben. Als Beispiel für die negativen Aspekte eines Festkurssystems kann das Europäische Währungssystem (EWS) herangezogen werden. Zu Beginn der neunziger Jahre verfolgte die Deutsche Bundesbank eine Hochzinspolitik, um die anziehende Inflation im Gefolge der Wiedervereinigung zu bekämpfen. Die anderen EWS-Länder verfolgten eine vergleichsweise expansive Politik und verzeichneten deshalb Kapitalabflüsse. Da eine Abwertung im Hinblick auf die Wirtschafts- und Währungsunion politisch nicht erwünscht war, mussten diese Länder ebenfalls auf einen restriktiven Kurs einschwenken, was zu einer massiven Steigerung der Arbeitslosigkeit in der EG führte (1992: 10.2%). Nach einem ersten Schwächeanfall im Herbst 1992 fiel das mittlerweile untragbar gewordene System im Sommer 1993 faktisch zusammen.

(3) Eine Währungsunion wie die geplante europäische Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) zeichnet sich dadurch aus, dass die nationalen Währungen durch eine einzige Geldeinheit (Euro) ersetzt werden; zudem soll eine Koordination der Wirtschaftspolitik erfolgen. Der Vorteil gegenüber den beiden vorher besprochenen Systemen besteht darin, dass Wechselkursrisiken wegfallen und Kosten im Bereich des Währungsumtausches (sogenannte Transaktionskosten) verschwinden. Für die meisten Länder (ausser Deutschland) besteht gegenüber dem EWS der Vorteil, dass über die politischen Gremien Einfluss auf die Wirtschaftspolitik ausgeübt werden kann, was bis anhin nicht der Fall war: Der Kurs der Wirtschaftspolitik wurde im EWS durch das Diktat der Devisen- und Kapitalmärkte bestimmt.

Das Projekt ist jedoch mit grossen Gefahren behaftet. Die Europäische Zentralbank wird analog zur Deutschen Bundesbank dazu verpflichtet, konsequent das Ziel der Geldwertstabilität zu verfolgen. Beschäftigungsziele fallen damit in den Hintergrund. Vor allem für weniger entwickelte Länder wird sich das Problem stellen, wie man weiterhin wettbewerbsfähig bleiben kann, wenn die Möglichkeit der Währungsabwertung wegfällt. Innerhalb von Nationalstaaten wird versucht, regionale Entwicklungsunterschiede durch Transferzahlungen (Finanzausgleich) zu verringern. Da die EU weit davon entfernt ist, dieses Problem lösen zu können, muss damit gerechnet werden, dass die Arbeitslosigkeit in weniger entwickelten Randregionen steigen wird, was zu einer vermehrten Abwanderung aus diesen Regionen in Richtung der wirtschaftlichen Zentren der EU führen wird, womit Peripherisierungstendenzen ärmerer Gebiete verstärkt werden.

Die bekannten Währungssysteme haben einen Punkt gemeinsam: Sie verhindern einen Abbau der Arbeitslosigkeit. In Systemen fester oder flexibler Wechselkurse wird ein Land mit expansiver Wirtschaftspolitik und damit einhergehendem aussenwirtschaftlichen Defizit von den Devisen- und Kapitalmärkten gezwungen, die gesamtwirtschaftliche Nachfrage zu senken. Eine schwächere Inlandnachfrage führt nicht nur zu einer sinkenden Beschäftigung im Inland; auch die Nachfrage nach Importen fällt, womit der negative Beschäftigungseffekt auf andere Länder übertragen wird. Währungssysteme, welche die Anpassungslast bei Ungleichgewichten auf die Schultern der Defizitländer laden, besitzen die negative Eigenschaft, auf globaler Ebene Arbeitslosigkeit zu schaffen.

Bei einer Währungsunion kann keine derartige generelle Aussage gemacht werden. Wie sie sich auf die Beschäftigung auswirkt, hängt vielmehr von der konkreten Ausgestaltung ab. Die Schweiz beispielsweise ist eine Währungsunion, der es vergleichsweise gut gelingt, die Beschäftigung auf einem hohen Niveau zu halten. Die Beurteilung der zukünftigen WWU fällt leider schlechter aus: Sie nimmt den Mitgliedländern ihre wirtschaftspolitische Autonomie, ohne ihnen dafür etwas Besseres oder zumindest Gleichwertiges zu geben. Die WWU kann aus gegenwärtiger Sicht deshalb keine Beschäftigungsprobleme lösen.

Die beschäftigungsfreundliche internationale Clearing-Union

Ein neues Währungssystem muss so konzipiert werden, dass es hilft, internationale Ungleichgewichte des Güter-, Dienstleistungs- und Kapitalverkehrs auszugleichen. Ausserdem soll es die Vollbeschäftigungspolitik der Teilnehmerländer wirkungsvoll fördern und stabile Wechselkursverhältnisse schaffen.

Um diese Ziele zu realisieren, muss sich ein neues Konzept an folgenden Grundvoraussetzungen orientieren: (1) Es muss eine neue Währungseinheit eingeführt werden, die ausschliesslich zur Begleichung internationaler Zahlungsforderungen und als internationale Reservewährung dient. Dadurch wird erreicht, dass alle nationalen Währungen gleichwertig werden, da Geldeinheiten wie der US-Dollar oder die DM ihre Rolle als Devisenreserven verlieren. Die Versorgung der Weltwirtschaft mit internationalen Zahlungsmitteln kann dann den Bedürfnissen des Welthandels angepasst werden und unterliegt nicht mehr der Zufälligkeit der nationalen Wirtschaftspolitik der Devisenreserveländer. (2) Eine neue Währungskonzeption muss sich zum Ziel setzen, die globale Nachfrage zu stimulieren. Dies kann nur gelingen, wenn im Falle von internationalen Zahlungsungleichgewichten die Last des Zahlungsausgleichs von den Schultern des Defizit- auf jene der Überschussländer geladen wird. (3) Eine neue Währungsinstitution muss dafür sorgen, dass internationale, spekulative Devisen- und Kapitalbewegungen die internationale Kooperation und die nationale Freiheit der Wirtschaftspolitik nicht untergraben. Die Möglichkeit der Kapitalüberwachung und der Kapitalkontrolle muss deshalb gegeben sein.

Bereits im Jahr 1944 wurde ein Konzept formuliert, das die erwähnten Ansprüche an ein ideales Währungssystem erfüllt. Der Urheber dieses Planes war der britische Ökonom John Maynard Keynes.19 Er stellte seine Ideen an der Bretton-Woods-Konferenz, an der die Währungsordnung der Nachkriegszeit beschlossen wurde, der internationalen Öffentlichkeit vor. Leider konnte sich sein Projekt gegenüber den amerikanischen Vorschlägen nicht durchsetzen, so dass die Nachkriegswelt mit dem Internationalen Währungsfonds (IWF) und der Weltbank vorliebnehmen musste.

Keynes' Ideen sind bestechend einfach, wurden jedoch während langer Zeit vergessen.20 Aufgrund des Scheiterns der bekannten Währungssysteme leben Keynes' Vorschläge in jüngster Zeit jedoch wieder auf.21 Wie die europäische Währungslandschaft aussehen könnte, wenn Keynes' Ratschläge und die seiner Nachfolger beherzigt würden, soll nun dargestellt werden.

Im Zentrum steht die Schaffung einer neuen europäischen Währungseinheit, welche alle nationalen Währungen als internationales Zahlungs- und Reservemedium in Europa ablöst. Die neue Geldeinheit, zum Beispiel Bancor genannt, ist eine reine Verrechnungsgrösse und zirkuliert nur zwischen den Zentralbanken und der neu geschaffenen Internationalen Clearing-Union. Die nationalen Währungen werden beibehalten. Bei Einführung des Bancor kann jedes Mitgliedsland den Wert seiner nationalen Währung gegenüber dem Bancor frei festlegen. Nachher stehen die Wechselkurse jedoch fest, können aber je nach Bedarf (siehe hinten) angepasst werden.

Der europäische Zahlungsverkehr wird neu geregelt. Zahlungsströme zwischen den Ländern laufen alle über die Zentralbanken, welche Forderung und Verpflichtungen an die Internationale Clearing-Union (ICU) melden. Diese verrechnet alle Forderungen und Verpflichtungen der Mitgliedsländer (sogenanntes Clearing) in Bancor. Die Saldopositionen der einzelnen Länder stellen dann Bancor-Guthaben (bei Überschussländern), welche die Funktion von internationalen Reserven übernehmen, oder Bancor-Schulden (bei Defizitländern) dar, die als Kredite der ICU an die Defizitländer zu verstehen sind.

Folgendes, rein fiktives Beispiel soll die theoretisch vielleicht schwierig zu verstehende Materie etwas erhellen. Ausgangspunkt ist die Einführung des Bancor im EU-Raum. Die Mitgliedsländer legen den Wert ihrer Währungen gegenüber dem Bancor fest. Portugal, Deutschland und England sollen als Beispiel dienen. Portugal (10 Esc = 1 Bancor), Deutschland (2 DM = 1 Bancor) und England (1 £ = 1 Bancor) bestimmen den Wert ihrer Landeswährungen zum Bancor, so dass folgende Wechselkursrelation entsteht: 10 Esc = 2 DM = 1 £ = 1 Bancor). Drei Transaktionen sollen untersucht werden: (1) Ein deutsches Auto im Wert von 10'000 DM wird nach Portugal exportiert. Der portugiesische Importeur muss aufgrund der Wechselkursrelation 50'000 Escudos bezahlen. Er tut dies bei seiner portugiesischen Geschäftsbank. Diese zahlt den selben Betrag an die portugiesische Zentralbank. Die Zentralbank meldet die Zahlungsverpflichtung von 50'000 Escudos der ICU, welche den Betrag von 5'000 Bancor der portugiesischen Zentralbank belastet und der Deutschen Bundesbank gutschreibt. Letztere überweist den Betrag von 10'000 DM an die Geschäftsbank des deutschen Autoexporteurs, der somit seine Zahlung erhält. Die Transaktion bewirkt, dass Portugal in den Büchern der ICU eine Belastung von 5'000 Bancor erhält, während Deutschland der gleichen Betrag gutgeschrieben wird (vgl. Kasten).

(2) Ein portugiesischer Weinexporteur liefert Wein im Wert von 10'000 Escudos nach England. Die Zahlung der Lieferung erfolgt analog zur 1. Transaktion. im Rahmen der ICU erhält England somit eine Lastschrift von 1'000 Bancor (1'000 £ = 10'000 Esc = 1'000 Bancor) und Portugal eine Gutschrift über die selbe Summe (vgl. 2. Transaktion im Kasten).

(3) England exportiert Stahl für 2'000 £ nach Deutschland, womit die ICU Deutschland mit 2'000 Bancor belastet und England 2'000 Bancor gutschreibt (vgl. 3. Transaktion im Kasten).

Um das Gesamtergebnis aller drei Transaktionen zu erhalten, muss die Verrechnung (Clearing) erfolgen. Die Saldopositionen der drei Länder sehen wie folgt aus: Portugal hat ein Handelsdefizit von 4'000 Bancor erzielt, währenddem England und Deutschland Überschüsse von 1'000 bzw. 3'000 Bancor erwirtschafteten. Es ist auch ersichtlich, dass Portugal sein Defizit durch einen Kredit der ICU finanziert, was nur aufgrund der Überschüsse der anderen beiden Länder möglich ist.

Entscheidend ist nun, wie der aussenwirtschaftliche Ausgleich der einzelnen Länder bewerkstelligt wird. Um die Nachfrage im europäischen Raum zu stimulieren, muss darauf verzichtet werden, Portugal unter Rückzahlungsdruck zu setzen. Ein Land, das Schulden abzahlen muss, kann nicht mehr Güter und Dienstleistungen einkaufen, wodurch die internationale Nachfrage sinkt. Vielmehr müssen Deutschland und England dazu gebracht werden, ihre Überschüsse zu verwenden, indem sie Güter aus Portugal kaufen. Tun sie dies nicht, so sollten sie wenigstens Direktinvestitionen in Portugal tätigen, damit über langfristige Kapitalflüsse ein Ausgleich erfolgt. Erfolgt dies nicht, so kann die ICU die Guthaben von England und Deutschland streichen, womit gleichzeitig die Schulden von Portugal getilgt werden. Dieser Schritt stellt eine neue Form von Finanzausgleich oder Auslandhilfe dar.

Das dargestellte Währungssystem besitzt die positive Eigenschaft, die Beschäftigung in Europa zu fördern, indem Überschuss- und Defizitländer zu einer expansiven statt zu einer restriktiven Wirtschaftspolitik gebracht werden. Durch die Ausschaltung der Devisenmärkte mit ihren kurzfristigen Spekulationsbewegungen werden zudem stabile, geordnete Währungsverhältnisse geschaffen. Die Wechselkurse können nur unter Absprache zwischen der ICU und den betroffenen Ländern geändert werden. Dabei sollten die unterschiedlichen Inflationsraten als Richtschnur dienen, damit die Kaufkraftparität

• die besagt, dass Wechselkursbewegungen dafür sorgen sollen, dass gleiche Güter in allen Ländern gleich

viel kosten - zum Tragen kommt.

Wird die ICU im europäischen Raum eingeführt, so müssen die Währungsbeziehungen zu Drittländern geregelt werden. Am besten wäre wohl, wenn die Zahlungsströme zwischen Mitgliedern und Nicht-Mitgliedern über die ICU laufen, welche die dafür notwendigen Devisen halten soll. Aufgrund der vielen positiven Eigenschaften des Systems kann zudem erwartet werden, dass sich immer mehr Länder der ICU anschliessen, weshalb eine Expansion des Systems in weite Teile der Welt nicht ausgeschlossen werden kann.

Aus technischer Sicht ist die Schaffung einer ICU problemlos zu bewerkstelligen, kennt man doch viele Clearing-Systeme im Zahlungsverkehr auf nationaler und internationaler Ebene, die hervorragend funktionieren. Entscheidend ist vielmehr die Frage, ob die politische Einsicht wächst, dass nur durch eine fundamentale Neugestaltung der Währungsbeziehungen die gegenwärtige Arbeitslosigkeit in Europa bekämpft werden kann.

In der Diskussion um Globalisierung, insbesondere wenn es um die Frage von Alternativen im Sinne der Rückgewinnung eines "Primates der Politik" geht, wird oft auf die EU verwiesen. Der Argumentation ist dabei häufig nicht nur politisch unrealistisch, sondern auch unklar.

von Patrick Ziltener, Zürich

In der Diskussion werden Globalisierung und Europäisierung oft nicht klar auseinandergehalten. Lösungen auf EU-Ebene werden als Heilmittel gegen die Globalisierung angepriesen - mit dem offensichtlich unangemessenen Argument, globale Probleme verlangten globale Lösungen. So beginnen beispielsweise die Vorschläge, die Martin/Schumann in ihrem Buch "Die Globalisierungsfalle" vorlegen - ihre "Zehn Ideen gegen die 20:80-Gesellschaft" - nicht mit dem Hinweis auf die Handlungsunmöglichkeit der Nationalstaaten unter den Bedingungen der Globalisierung, sondern mit der Feststellung: "Die einzelnen europäischen Staaten sind im hochintegrierten EU-Binnenmarkt nicht mehr reformfähig." (S.331) Ihre Vorschläge beziehen sich dann fast alle auf die EU-Ebene. Auch in einem neulich im MOMA (7/8, 1997, Postfach, 8031 Zürich) geführten Gespräch verschwammen die Grenzen zwischen "Europäisierung" und Globalisierung, vor allem auf ökonomischer Ebene, immer wieder. Zudem kann aus der Tatsache, dass immer mehr Konzerne weltweit agieren, nicht abgeleitet werden, dass die Regulierung ihrer Tätigkeit nur noch auf globaler Ebene möglich ist. Die Auslagerung der Produktion oder von Teilen der Produktion ist nämlich nur dann möglich ist, wenn die Aussengrenzen des "Heimmarktes" kein Hindernis beim "Import" darstellen. Anders gesagt: nur wenn die Nationalstaaten im Bereich der Aussenwirtschaftsregulierung "entwaffnet" werden, sind Produktionsverlagerungsstrategien möglich. Und da kommt im Falle Westeuropas die EU ins Spiel, die bei der Regulierung der "inneren" und äusseren Wirtschaftsgrenzen wichtige Kompetenzen hat.

Im Folgenden sollen einige Überlegungen angestellt werden zur Frage der Beziehung zwischen Globalisierung und EU-Integration. Es geht dabei um das Verhältnis von "innerer Öffnung" (Ausgestaltung der "inneren" Regulation) zur Regulation des Aussenbeziehungen dieses Raumes. Dabei sind idealtypisch vier Möglichkeiten denkbar:

• ein deregulierter Innenraum, in dem ökonomische Liberalisierung gilt und die beteiligten Staaten unter Wettbewerbsdruck stehen, kombiniert mit einer Öffnung gegen aussen

*ein deregulierter Innenraum mit hohem Aussenschutz *ein durch supranationale Institutionen auf hohem Niveau regulierter Innenraum kombiniert mit einer Öffnung gegen aussen *ein durch supranationale Institutionen auf hohem Niveau regulierter Innenraum mit hohem Aussenschutz.

Das Nachkriegsmodell, die EG und der (beschränkte) Freihandel

In der frühen Zeit der europäischen Integration, in den 50/60er Jahren, lag die Dynamik des Wirtschaftswachstums in der Entwicklung der nationalen Binnenmärkte ("Fordismus"). Globale Regelungen sicherten diese Entwicklung ab, so etwa das Bretton-Woods-System auf der Währungsseite. Die USA förderten die europäische Integration explizit, manchmal mit massivem ökonomisch-politischem Druck. Die GATT-Verhandlungen bewirkten, dass die langsame "innere Öffnung" nicht mit einer Abschottung der EG gegen den nordamerikanischen Wirtschaftsraum einherging (Anmerkung 1) Die GATT-Verhandlungen dienten den USA als Kontrollmechanismus (Anmerkung 2). Es kam immer wieder zu Konflikten zwischen den EG-Staaten und den USA über Ausmass und Abbautempo des Aussenschutzes. Die EG war aufgrund ihrer seit 1969 ausschliesslichen Kompetenz im Bereich der Aussenwirtschaftsbeziehungen in den GATT-Verhandlungen die Verhandlungsführerin für die Mitgliedstaaten. Die EG-Kommission schlug jeweils ein Verhandlungsmandat vor, das vom Ministerrat (die Handelsminister der Nationalstaaten) mit Mehrheitsabstimmung verabschiedet wurde. In der Literatur wird überwiegend die Einschätzung vertreten, dass die EG insgesamt nicht nur an der Liberalisierung des internationalen Handels beteiligt war, sondern diese durch ihre Existenz und ihren Einsatz erst möglich gemacht hat (Anmerkung 3). Die Nationalstaaten verfügten in dieser Zeit aber immer noch über effektive Instrumente (Zölle), die eine Regulation der Aussenwirtschaftsbeziehungen ermöglichten. Damit konnte der "innere Raum" politisch-demokratisch gestaltbar gehalten und die Folgen der Umstrukturierungen abgefedert werden. Diese Konstellation ermöglichte inneres Wachstum durch nationalstaatliche Regulation und eine lange Prosperitätsphase mit relativ ausgeglichener Verteilung des gesellschaftlichen Reichtums. Man muss sich das immer wieder vor die Augen halten: der Boom der 60er Jahre fand unter Bedingungen statt, von denen viele heute als wachstumsfeindlich gelten! Diese Politik zerbrach in den 70ern. Entscheidende Veränderungen, die "Globalisierung" ermöglichten, gingen von "Vorreitern" aus, zu denen neben den USA und Kanada oft auch die Schweiz und Deutschland gehörten (Abschaffung der Kapitalverkehrskontrollen!). Die EG war in dieser Zeit praktisch gelähmt, da die Mitgliedstaaten national unterschiedliche Antikrisenstrategien verfolgten. Die Wende brachte der Umstand, dass der letzte Versuch, eine nachfrageorientierte Politik in einem Land durchzusetzen ("Keynesianismus in einem Land") in Frankreich 1982/83 scheiterte.

Der enge Zusammenhang zwischen dem Integrationsschub der 80er Jahre und der Globalisierung

Das Scheitern der Umsetzung einer klassischen sozialdemokratischen Politik in Frankreich stellte die Weiche für eine "Revitalisierung" der europäischen Integration. Den Kern bildete dabei das Binnenmarktprogramm, zu Recht vom ehemaligen Kommissar Narjes als "grösstes Deregulierungsprojekt der Geschichte" bezeichnet. Dessen Realisierung öffnete den "Innenraum" der EG bis weit in politisch heikle Bereiche hinein und umfasste z.B. auch das öffentliche Beschaffungswesen. Dies bedeutete auch, dass diejenigen Länder, die den Kapitalverkehr noch nicht liberalisiert hatten (Frankreich, Irland und die südlichen Mitgliedsländer der EG), dies in kurzer Frist nachzuholen hatten. Das war eine entscheidende Etappe auf dem Weg zum globalen Finanzmarkt, dem "Kraftzentrum der Globalisierung". Dieser "finanz-ökonomische Kurzschluss" ist es, der nach Martin/Schumann ("Die Globalisierungsfalle", S.91) den Staaten einen Wettlauf um niedrigere Steuern, sinkende Staatsausgaben und Verzicht auf sozialen Ausgleich aufzwingt und schliesslich eine globale Umverteilung von unten nach oben zur Folge hat. Die USA regierten auf den Integrationsschub ab 1984 mit präventiven Warnungen vor dem Aufbau einer "Festung Europa". Dabei hatte der Rat der Handelsminister noch vor der Annahme des Binnenmarkt-Weissbuches beschlossen, die Forderung der USA nach einer neuen GATT-Runde zu unterstützen. Es gibt einen engen Zusammenhang zwischen dem EU- und dem GATT-Prozess: eine Reihe von Massnahmen zum Abbau von nicht-tarifären Handelsbarrieren (Anmerkung 4) standen auf beiden Agenden. In vielen Fällen dienten die Aktionen zur Vollendung des Binnenmarktes als "Test- und Laborfälle zur Lösung schwieriger Liberalisierungsaufgaben auf höherer Ebene" (Anmerkung 5), die auf neuen Feldern - wie etwa der Dienstleistungsliberalisierung - auch im GATT zur Debatte standen. Hinsichtlich des Multifaserabkommens übernahm die EG unter den OECD-Ländern eine führende Rolle. Sie half auch ganz entscheidend mit, die Dossiers "Dienstleistungen" und "Urheberrechte" voranzubringen (Anmerkung 6). In einigen Bereichen ging einzelnen Mitgliedsländern der Einsatz der Kommission zu weit; Versuche der Zurückbindung scheiterten jedoch. Man kann also sagen, dass die innere Marktöffnung durch Deregulierung und die Öffnung der Märkte gegen aussen nicht nur miteinander einhergingen, sondern sich bedingten und verstärkten. Zu Beginn des 80er Integrationsschubes war dies noch nicht definitiv entschieden. Wichtige politische Akteure wollten den neu entstehenden Innenraum gegen aussen "verteidigen" und/oder waren skeptisch bezüglich der Entwicklungsmöglichkeiten ihrer Ökonomien unter den Bedingungen nicht nur europäischer, sondern auch globaler Deregulierung. Am weitesten ging diesbezüglich die Position der französischen sozialistischen Regierung, die mit der Neulancierung des europäischen Integrationsprozesses einen konkurrenzfähigen "Block" gegen die USA und Japan anstrebte. Europäische Firmen sollten den "inneren Markt" zurückerobern. Der Zugang zum neuen Innenraum sollte deshalb nach politischer Massgabe beschränkt werden. Darüber hinaus sollte das Projekt einer europäischen Währungsunion eine "europäische monetäre Identität" schaffen, Europa zum big player machen und so ein Stück politischer Souveränität zurückerobert werden. In bestimmter Hinsicht wäre dies ein "Gegenprojekt" zur Globalisierung gewesen. Allerdings darf nicht übersehen werden, dass es sich dabei grundsätzlich nur um eine Spielart einer aggressiven weltmarktorientierten Expansionsstrategie handelt - für die "Europa" als Basis dienen sollte, nachdem die nationale Grundlage als unzureichend erkannt wurde. Das französische Konzept der Schaffung neuer Weltmarktfähigkeit für europäische Unternehmen unterscheidet sich von der neoliberalen vor allem durch die stärkere Rolle, die dem Staat (national oder auf EU-Ebene) zugedacht war (z.B. in der Technologieförderung). Oft gehörten dazu auch politische Massnahmen auf europäischer und globaler Ebene, um Sozialdumping zu verhindern. Man könnte deshalb diese Variante des "Wettbewerbsstaates" vielleicht als die etwas zivilisiertere bezeichnen. Das französische Konzept setzte sich bezüglich Aussenschutz nicht durch. Ihm stand ein freihändlerischer Block aus Deutschland, Grossbritannien, den Benelux-Ländern und der Kommission entgegen. Auch wenn es Bereiche mit protektionistischer Politik gibt, z.B. der Agrarsektor oder die Restriktionen gegenüber japanischen Autoimporten, so hat die EU doch unter dem Strich durch ihre Aussen- und Wirtschaftspolitik die Globalisierung im Güter- und Finanzbereich eindeutig befördert (Anmerkung 7).

Währungsunion gegen Globalisierung?

Die geplante Währungsunion wird oft als Hauptargument dafür angeführt, dass die EU ein "Gegenprojekt" zur Globalisierung ist. Tatsächlich speist sich ein wichtiger Teil der Antriebskräfte für die WWU aus dem Ärger über die unilaterale US-Währungspolitik und die diesbezügliche Ohnmacht der westeuropäischen Staaten. Viele sehen in einer Zusammenlegung der europäischen Währungen die Chance, gegenüber dem Weltmarkt wieder politische Steuerungsmöglichkeiten zurückzuerobern. Allerdings wird dabei übersehen, dass die Blockierung wachstums- und arbeitsplatzschaffender Politik seit 1979 eng mit den Wirkungen des Europäischen Währungssystems zusammenhing. Dieses überliess den beteiligten Ländern zur Ausgleichung ihrer Handelsbilanzen nur mehr das Verfahren einer "Austerität im Wettbewerb" (Alain Lipietz) (Anmerkung 8). Die Währungsunion war zudem nur unter "deutschen Bedingungen" zu haben, d.h. mit der einseitigen Ausrichtung auf die Erfüllung des Zieles der Geldwertstabilität. Dadurch erhielt das ganze Konzept aber nicht nur eine monetaristische Schlagseite - ihm liegt ein eigentlicher wirtschaftspolitischer Extremismus zugrunde. Die geplante Europäische Zentralbank(EZB) ist durch eine Reihe von Vorrichtungen noch "unabhängiger", d.h. von politischer Kontrolle noch losgelöster als die deutsche Bundesbank. Die Verfassung der Europäischen Zentralbank hat unter internationalen Experten oft Erstaunen ausgelöst: der Grad ihrer rechtlichen Unabhängigkeit würde, gemessen an internationalen Standards, aussergewöhnlich sein (Anmerkung 9). Dazu kommt, dass die Unabhängigkeit der EZB faktisch noch durch den Umstand verstärkt wird, dass es zu ihr auf EU-Ebene keine "Regierung", keine starke politische Autorität als Gegengewicht gibt oder in absehbarer Zeit geben wird. Auch die für die EZB festgelegten Ziele sind extrem: Die Preisstabilität hätte wohl kaum noch stärker betont werden können als in der Maastrichter WWU-Konzeption (Anmerkung 10). Der Stabilitätspakt vom Dezember 1996 zerstörte dann noch die letzten Hoffnungen derer, die geglaubt hatten, nach der Realisierung der WWU werde man die Bedingungen ihres Funktionierens bald verändern können. Der Extremismus des Gründungskonzepts wurde mit dem Stabilitätspakt auch für die Zukunft festgeschrieben. Als der französische Sozialist und neue Regierungschef Jospin die Neuverhandlung der Bestimmungen zur Währungsunion verlangte, hatte dies somit mehr mit Wahlkampf als mit einer realistischer Einschätzung des politisch Möglichen zu tun.

Politik unter den WWU-Bedingungen

Die einseitige wirtschaftspolitische Ausrichtung auf die Ziele "tiefe Inflation und geringe Staatsverschuldung" hat die Rezession in Westeuropa deutlich verschärft. In vielen EU-Mitgliedsländern war diese verheerende Politik nur deshalb möglich, weil man mit dem Hinweis auf die WWU von den Bevölkerungen immer weitere Anpassungs- und Verzichtsleistungen verlangen konnte. Es ist einen Illusion zu glauben, dass es sich nur um "Eintrittskosten" handelt. Vielmehr waren die letzten Jahre ein Vorgeschmack auf die Prozesse und Mechanismen, die ihre Wirkung in einer verwirklichten Währungsunion erst richtig entfalten werden. Die Länder der Währungsunion werden sich in ein "Zwangskorsett" eingebunden finden: sie verzichten auf jegliche Wechselkurspolitik, die Geldpolitik ist zu den genannten Bedingungen an die EZB abgetreten. Haushalts- und Steuerpolitik unterliegen den Bestimmungen des "Stabilitätspaktes". Zwar werden Spekulationen - die übrigens zu einem guten Teil durch das Europäische Währungssystem erst ermöglicht wurden - innerhalb der WWU der Vergangenheit angehören. Die sozialen Kosten werden die negativen Folgen von Spekulationen aber bei weitem übersteigen. Ökonomen aller Denkschulen sehen für die WWU-Länder die Gefahr "nicht-ausgeschöpften Wachstumspotentials" und erhöhter Arbeitslosigkeit, vor allem in den wirtschaftlich schwächeren Regionen. Einig sind sie sich auch darüber, dass der Druck auf diejenigen "Variablen" steigen wird, die nicht in ein internationales oder supranationales "Korsett" eingebunden sind: auf Lohn- und Steuerniveau, auf Umweltstandards und ähnliches. Süffisant wird darauf hingewiesen, dass Unternehmen, Arbeitnehmer und Gewerkschaften unter WWU-Bedingungen lernen müssten, "dann zu einem noch grösseren Teil selbst darüber zu bestimmen, ob Investitionen in einer Region rentabel sind oder nicht. Lohnsätze und Arbeitsbedingungen sind Standortfaktoren, die über Produktion und Arbeitsplätze in einer Region mitentscheiden." (Anmerkung 11) Die WWU wird nicht helfen, die Standortkonkurrenz aufzuheben, sondern diese vielmehr verschärfen (Anmerkung 12). Viele erhoffen sich gerade davon die Flexibilisierung, die unter politisch-demokratischen Bedingungen so schwierig durchzusetzen ist. Wichtig für den Zusammenhang EU/Globalisierung ist, dass die Durchsetzung einer neoliberalen Geld, Haushalts- und Steuerpolitik und die Verschärfung der Standortkonkurrenz in Europa nicht vorwiegend auf die Globalisierung, sondern mindestens ebenso zentral auf die bisherige europäische Integrationsweise zurückgeführt werden muss. Schluss Die EU befindet sich auf einem Entwicklungspfad, der von den eingangs genannten vier Möglichkeiten am nächsten bei der ersten liegt: innere Deregulierung verbunden mit einer weitgehenden Öffnung gegen aussen. Der grüne EU-Parlamentsabgeordnete Frieder Otto Wolf beschreibt das Wirken der EU zutreffend als "Verstärkerin der zerstörerischen Potentiale globalisierter Marktprozesse" (taz 31.7.1996). Die EU verband Deregulierung und Öffnung in einer Weise, die einen weiteren Abbau politischer Interventionsinstrumente mit sich brachte. Darüber hinaus muss die Feststellung gemacht werden, dass die Globalisierung in ihrer heutigen Gestalt ohne die europäische Integration schwerlich möglich gewesen wäre. Eine Reihe von politischen Massnahmen, die zu ihrer rasanten Entwicklung führten, machte sie in einigen westeuropäischen Ländern erst politisch durchsetzungsfähig (Anmerkung 13).

Nachtrag

Im kürzlich veröffentlichten Grünbuch der EU-Kommission zum Thema "Pensionierung und Binnenmarkt" plädiert sie angesichts der zu erwartenden Finanzierungskrise der Sozialversicherungen für eine "Deregulierung und grenzüberschreitenden Befreiung des gigantischen Kapitals, das in Vorsorgeeinrichtungen geparkt ist" (schätzungsweise über 1200 Mrd. Ecu; NZZ vom 11.6.1997, S.23). Aufmerksame LeserInnen der "Globalisierungsfalle" werden sich an die Beschreibung der Auswirkungen der entsprechenden Anlagestrategien der US-amerikanischen Pensionsfonds erinnern und Parallelen zur Durchsetzung des "shareholder value"-Prinzips ziehen.

1) Der GATT-Vertrag liess Freihandelszonen/Zollunionen als Ergänzung der multilateralen Handelsvereinbarungen zu, diese dürfen aber nicht "auf Kosten der übrigen GATT-Mitglieder gehen".

2) Pascaline Winand, Pascaline: Eisenhower, Kennedy, and the United States of Europe, New York 1993: St.Martin's Press.

3) Ein Beispiel dafür ist der Deutsche Manfred Wegner, der zwanzig Jahre für die EU-Kommission gearbeitet hat, in seinem Buch: Die Entdeckung Europas. Die Wirtschaftspolitik der Europäischen Gemeinschaft, Baden-Baden 1991: Nomos, S.196.

4) Tarifäre Handelsbarrieren bestehen aus Zöllen. Nicht-tarifäre Handelsbarrieren bestehen vor allem aus Warenstandards. Darunter fallen etwa legal abgestützte Produkteanforderung im Umwelt- und Gesundheitsbereich.

5) Manfred Wegner, Die Entdeckung Europas. Die Wirtschaftspolitik der Europäischen Gemeinschaft, Baden-Baden, Nomos, 1991, S. 201 .

6) Woolcock, Stephen/Hodges, Michael (1996), "EU Policy in the Uruguay Round", in: H. Wallace/W. Wallace (eds.), Policymaking in the European Union, Oxford: Oxford University Press, S. 309f; vgl auch Junne, Gerd (1996), "Integration unter den Bedingungen von Globalisierung und Lokalisierung", in: M. Jachtenfuchs/B. Kohler-Koch (Hg.), Europäische Integration, Opladen: Leske & Budrich.

7) Auf die sog. Präferenzabkommen mit ehemaligen europäischen Kolonialgebieten kann hier nicht eingegangen werden; siehe dazu Rainer Falk, "EU und Dritte Welt. Entwicklungspolitik nach Maastricht", in: Widerspruch 29.

8) In seinem Artikel "Europa als letztes Aufgebot für einen weltweiten Wirtschaftsaufschwung?", in: Das Argument 173/1989, S. 56.

9) Henning, C. Randall (1997), "European Monetary Union and International Monetary Cooperation", in: Swiss Political Science Review 3(1), nennt den Grad der Unabhängigkeit "extraordinary" (S.118). Vgl. auch die kritische Einschätzung von Tsoukalis, Loukas (1993), The New European Community. The Politics and Economics of Integration, Oxford: University Press.

10) So die Einschätzung von Artis, M.J. (1992), "The Maastricht Road to Monetary Union", in: Journal of Common Market Studies, Vol. XXX, No. 3, S.307.

11) Zitat aus Lipp, Ernst-Moritz/Reichert, Horst (1991), "Konfliktfelder auf dem Weg zur Europäischen Währungsunion", in: M. Weber (Hg.), Europa auf dem Weg zur Währungsunion, Darmstadt: Wissenschaftliche Buchgesellschaft, S.37.

12) Zu den Spaltungs- und Fragmentierungstendenzen infolge der WWU vgl. den Artikel von Klaus Dräger: "Spaltet die Europäische Wirtschafts- und Währungsunion die EU? Alternativen zum 'Maastricht'-Monetarismus und seiner Austeritätspolitik", in: Widerspruch 31/1996 und Altvater, Elmar/Mahnkopf, Birgit (1996), Grenzen der Globalisierung. Ökonomie, Ökologie und Politik in der Weltgesellschaft, Münster: Westfälisches Dampfboot, S.443ff.

13) Zu den Chancen demokratischer Politik, eines neuen "sozialen Kompromisses" auf europäischer Ebene siehe meinen Artikel "EU-Entwicklungsperspektiven und -blockaden", in: Widerspruch 29/1995.