EU und Demokratie

Der EU-Integrationsprozess stellt eine Stärkung der nationalen Regierungen und Verwaltungen auf Kosten der nationalen Parlamente dar, ohne dass dieser Demokratieabbau durch demokratische Institutionen auf der EU-Ebene wettgemacht würde. Eine Demokratisierung der EU würde jedoch unvermeidlich zu einer stärkeren Zentralisierung führen, welche die kleinen Staaten benachteiligen würde. Eine stärkere Beteiligung der nationalen Parlamente würde zur Handlungsunfähigkeit der EU führen.

von Hansjörg Seiler *

Die Institutionen der EU

Mit dem Vertrag von Maastricht wurde die frühere Europäische Gemeinschaft (EG) zur Europäischen Union (EU) ausgeweitet. Die EU ist rechtlich ein Dachgebilde für eine komplizierte Struktur, welche aus drei verschiedenen Pfeilern besteht, nämlich

1.der Europäischen Gemeinschaft (EG), welche die Realisierung einer Wirtschafts- und Währungsunion bezweckt;
2.der Gemeinsamen Aussen- und Sicherheitspolitik (GASP);
3.der Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Inneres.

Strukturen der EG

Formell sind die drei wichtigsten Organe der EG

• der Ministerrat
• die Kommission

*das EG-Parlament (offiziell, aber unzutreffend "Europäisches Parlament" genannt)

Hinzu kommt der Gerichtshof, der hier nicht näher behandelt wird.

Der Ministerrat ist das beschliessende Organ der EG; er besteht aus dem jeweils zuständigen Minister aller Mitgliedstaaten. Je nach Bereich entscheidet der Ministerrat einstimmig, mit qualifiziertem Mehr oder mit einfachem Mehr. Der Europäische Rat ist die normalerweise zweimal jährlich tagende Versammlung der Regierungschefs der Mitgliedstaaten. Diese legen dabei die grossen Linien der zu verfolgenden EG-Politik fest. Die Kommission besteht aus je einem Vertreter der kleineren und je zwei Vertretern der grösseren Mitgliedstaaten. Sie wird von den Regierungen der Mitgliedstaaten gewählt und bedarf der Bestätigung durch das EG-Parlament. Zu den Aufgaben der Kommission gehört einerseits die Ausarbeitung von Vorschlägen für Beschlüsse des Ministerrats; sie hat dazu sogar das Monopol; kein anderes Organ kann formell die Initiative ergreifen. Anderererseits hat die Kommission für die Durchführung der Beschlüsse des Ministerrats zu sorgen.

Die Kommission wird bei der Durchführung der Beschlüsse allerdings begleitet durch den Ausschuss der Ständigen Vertreter der Mitgliedstaaten und die sogenannten Verwaltungsausschüsse, die aus Vertretern der Verwaltungen der Mitgliedstaaten bestehen. Diese können in bestimmten Fällen gegen Durchführungsmassnahmen der Kommission Einspruch erheben. In der Praxis haben diese Ausschüsse eine enorm grosse Bedeutung.

Das EG-Parlament wird direkt durch die Stimmberechtigten in den einzelnen Mitgliedstaaten gewählt. Es hat aber im Unterschied zu den staatlichen Parlamenten keine eigentlichen Gesetzgebungsbefugnisse. Je nach Bereich kann es zu den Vorschlägen der Kommission verbindlich oder konsultativ Stellung nehmen, wobei im einzelnen eine Vielzahl von komplizierten, je nach Bereich unterschiedlichen Verfahrensbestimmungen bestehen. Es kann formell nicht aus eigener Initiative tätig werden, sondern nur auf Vorschlag der Kommission. Freilich kann es Vorschläge machen, die aber für die Kommission nicht verbindlich sind.

Das ganze System beruht auf den Gründungsverträgen der EG. Diese gelten nach wie vor als völkerrechtliche Verträge, können also nur durch Zustimmung aller Mitgliedstaaten geändert werden, wobei diese Zustimmung in allen Mitgliedsstaaten der Genehmigung durch das staatliche Parlament bedarf, in einigen Mitgliedstaaten zudem noch einer Volksabstimmung unterliegt. Das macht Änderungen des Systems sehr schwierig.

Strukturen der GASP und der Zusammenarbeit Justiz und Inneres

Die EG ist eine besondere, supranationale Organisation mit eigener Rechtspersönlichkeit; ihre Organe sind nicht Organe der Mitgliedstaaten, sondern EG-Organe. Dies gilt auch für den Ministerrat, obwohl er aus Ministern der Mitgliedstaaten besteht. Demgegenüber sind die GASP und die Zusammenarbeit Justiz und Inneres im Prinzip Bereiche herkömmlicher internationaler Zusammenarbeit. Auf intergouvernementaler Ebene, also in Verhandlungen zwischen den Regierungen der Mitgliedstaaten, werden gemeinsame Standpunkte nach Einstimmigkeitsprinzip festgelegt. Sollen verbindliche Regelungen erlasssen werden, so werden normale völkerrechtliche Vereinbarungen abgeschlossen (ein solcher Vertrag ist z.B. das Schengener Abkommen über die Beseitigung der Grenzkontrollen).

Zwecks Koordination bestehen allerdings ein Politisches Komitee (für die GASP) und ein Koordinierungsausschuss hoher Beamter (für die Zusammenarbeit Justiz und Inneres). Zudem ist die Kommission an den Arbeiten auch beteiligt und das EG-Parlament wird zu den wichtigsten Aspekten (unverbindlich) angehört.

Demokratische Elemente und demokratisches Defizit in der EU

Das einzige direkt gewählte Organ der EU ist das EG-Parlament, dessen Zuständigkeiten jedoch eng begrenzt sind. Manchmal gelingt es dem Parlament zwar, faktisch einen Einfluss auszuüben, der über seine rein formalen Kompetenzen hinausgeht. Das ändert aber nichts daran, dass die hauptsächliche Zuständigkeit beim Rat und der Kommission liegt. Faktisch ist der Einfluss der Verwaltungsausschüsse erheblich.

Die grossen Linien der Entwicklung werden vom Europäischen Rat festgelegt. Dabei bestimmen die Staats- bzw. Regierungschefs der einzelnen Staaten ohne direkte demokratische Legitimation und ohne jede parlamentarische Beschlussfassung den anzustrebenden Kurs. Die Beschlüsse des Europäischen Rates sind zwar nicht unmittelbar rechtsverbindlich, doch gelten sie für die Kommisssion als wegleitend für die Ausarbeitung von Vorschlägen.

Der ganze Entscheidungsprozess der EU ist stark von interadministrativen und intergouvernementalen Vereinbarungen und Verhandlungen geprägt: die Regierungen und Verwaltungen der Mitgliedstaaten handeln untereinander die zu treffenden Lösungen aus. Sie unterstehen dabei der politischen Verantwortlichkeit in den jeweiligen Mitgliedstaaten. Nur in diesem Zusammenhang besteht eine gewisse demokratische Kontrolle, die aber dadurch eingeschränkt wird, dass die Regierungen sich häufig gegenüber den parlamentarischen Aufsichtsgremien in ihren Mitgliedstaaten darauf berufen können, innerhalb der EG-Organe sei eben keine andere Lösung möglich gewesen.

Direkt-demokratische Instrumente sind in der EG unbekannt. Nur für Änderungen der EG-Gründungsverträge (die funktional ungefähr der "Verfassung" entsprechen) gibt es in einigen Ländern Volksabstimmungen.

Insgesamt gibt es somit auf drei Ebenen ein erhebliches Demokratiedefizit festzustellen:

*Auf der Ebene der EG selber: die hauptsächlichen Zuständigkeiten liegen nicht beim direkt gewählten Parlament, sondern beim Rat. *Auf der Ebene, wie die Stellungnahme des Rates zustandekommt: in den meisten Mitgliedstaaten stellen sich die Regierungen auf den Standpunkt, es sei Sache der Regierung, festzulegen, wie sich die nationalen Minister im Ministerrat verhalten. Nur in wenigen Ländern hat das nationale Parlament ein Mitspracherecht für diese Stellungnahmen. *Auf der Ebene der einzelnen Mitgliedstaaten: die Mitgliedstaaten dürfen keine Regelungen erlassen, die dem EG-Recht widersprechen. Der Spielraum für demokratische Entscheide innerhalb der einzelnen Mitgliedstaaten wird also immer kleiner, je mehr Regelungen die EG erlässt.

Möglichkeiten und Grenzen einer Demokratisierung der EU

Diese Demokratiedefizite sind auch innerhalb der EG seit langem anerkannt. Es werden verschiedene Vorschläge gemacht, um die EG zu demokratisieren. Dabei ist aber zu bedenken, dass jede Änderung des Systems Einstimmigkeit aller Mitgliedstaaten verlangt und daher nur schwer zu erreichen ist. Denn alle Demokratisierungsvorschläge sind mit Interessengegensätzen zwischen einzelnen Mitgliedstaaten verbunden: im Ministerrat sind die kleinen Mitgliedstaaten überproportional zu ihrer Grösse beteiligt, während im EG-Parlament die Mitgliedstaaten proportional zu ihrer Bevölkerungszahl vertreten sind. Jede Machtverschiebung zwischen Rat und Parlament bedeutet daher auch eine Machtverschiebung zwischen grossen und kleinen Mitgliedstaaten. Auf der Ebene der EG selber wird eine Demokrartisierung vor allem durch eine Aufwertung des EG-Parlaments angestrebt. Weil das den Einfluss der grossen Mitgliedstaaten auf Kosten der kleineren verstärken würde, lehnen die kleineren Staaten das eher ab.

Eine andere Demokratisierungsstrategie besteht darin, die Stellungnahmen der nationalen Minister im Ministerat innerhalb der einzelnen Staaten durch das Parlament genehmigen zu lassen. Das erschwert allerdings die Entscheidungsfähigkeit der EG. Wohl nicht zufällig sind die Staaten, in denen das Parlament am meisten Mitspracherechte bei der Formulierung der EG-Politik hat, nämlich Grossbritannien und Dänemark, diejenigen, die am meisten gegen Zentralisierungen eingestellt sind. Volksabstimmungen auf EG-Ebene werden bisweilen vorgeschlagen, stehen aber nicht ernsthaft auf dem Programm und sind realistischerweise nicht zu erwarten. Die kleineren Staaten würden dabei durch die grösseren majorisiert. Die EG leidet somit unter dem Dilemma, dass eine Demokratisierung faktisch nur mit einer unerwünschten Zentralisierung oder aber mit einer starken Einschränkung der Handlungsfähigkeit verbunden wäre. Dies setzt den Möglichkeiten einer Demokratisierung recht enge Schranken.

Quellen:

Vertrag vom 25. März 1957 zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft.

Vertrag vom 7. Februar 1992 über die Europäische Union

Hansjörg Seiler ist Verfasser des Buches "EG, EWR und schweizerisches Staatsrecht", Bern, 1990.