UN vent de révolte soufflait sur le pays... Les caisses de l'Etat étaient vides, et le peuple, taillable et corvéable à merci, n'avait plus confiance dans ses dirigeants, et pas davantage dans une bureaucratie arbitraire. Les privilèges de l'élite et son culte du secret soulevaient la colère de larges couches de la population. La situation s'aggrava lorsqu'il s'avéra que, à l'insu de tous, ces dirigeants avaient conclu avec des étrangers des accords contraignants en matière de politique extérieure. Une entente protégée par une véritable forteresse de silence...
PAR INGRID CARLBERG, LE MONDE DIPLOMATIQUE - JUIN 1997 - Page 32 http://www.monde-diplomatique.fr/md/1997/06/CARLBERG/8834.html (deutsche Version)
Cela pourrait être une description un peu sommaire de l'une de ces crises de légitimité qui affectent les institutions européennes, plus particulièrement depuis le conseil européen de Maastricht de décembre 1991, au cours duquel fut adopté le traité qui allait être signé au mois de février suivant. En réalité, cette crise de confiance éclata... en Suède, il y a plus de deux siècles. Elle se solda, en 1764, par la victoire, au Parlement, des partisans de la transparence, regroupés au sein du parti des Bonnets, sur le parti des Chapeaux.
Avec l'arrivée au pouvoir des Bonnets, la Suède devint le premier pays à passer d'une culture du secret à une administration ouverte, le droit de regard des citoyens en constituant le point d'ancrage. En 1766, les Bonnets intégrèrent à la Constitution une loi sur la liberté de la presse, qui reconnaissait le principe de la transparence et le droit de chacun à accéder aux documents publics. Il s'agissait de combattre les abus de pouvoir par la crainte que ferait naître, chez les agents de l'Etat et chez les politiques, le fait de se savoir observés. Il parut tout aussi important de ne pas laisser aux seules autorités le soin de décider ce qui pouvait être placé sous la lumière des projecteurs.
Une culture du secret
DEUX cents ans après cette révolution, l'Union européenne cherche des solutions à la crise de confiance qui l'affecte. Les négociateurs de la Conférence intergouvernementale (CIG) ont en effet discuté la proposition du Conseil européen de Dublin de décembre 1996 d'introduire, dans le futur traité, un article qui donnerait à chaque ressortissant de l'Union un droit de regard sur les documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission. Ce débat a commencé après la ratification du traité de Maastricht et la prise de conscience de l'ampleur des résistances qu'il soulevait.
Le premier « non » danois au référendum de juin 1992 sur la ratification du traité de Maastricht et le « petit oui » français du mois de septembre de la même année ouvrirent les yeux des eurocrates. Nombreux étaient les citoyens qui, soumis à de rigoureux programmes d'austérité, ne comprenaient pas le sens des décisions de l'Union et faisaient savoir sans ambiguïté qu'ils n'étaient pas prêts à suivre à l'aveuglette leurs dirigeants sur le chemin d'une intégration européenne de plus en plus poussée.
La Communauté économique européenne (CEE), devenue Union européenne en 1993, s'était construite par la coopération intergouvernementale, avec tout ce que cela impliquait de discrétion diplomatique et de secret, et ce même dans des pays appliquant la transparence. Depuis l'Acte unique (1986) et le traité de Maastricht, un nombre croissant de décisions sont prises à l'échelle communautaire. Dans beaucoup de domaines, le Conseil peut légiférer à la majorité qualifiée, c'est-à-dire contre l'avis d'un ou de plusieurs Etats. Des questions qui étaient tranchées par les Parlements nationaux se discutent désormais au niveau européen.
Pour les pays qui pratiquent la transparence, ce changement a soulevé des questions fondamentales. Les citoyens ont perdu leur capacité de contrôle sur des décisions qui s'appliquent directement à eux, et qui sont donc, en dernier ressort, des décisions nationales.
Lors du débat de la CIG, on a donc vu s'affronter des cultures administratives très différentes, qu'un ancien commissaire européen, M. Joao de Deus Pinheiro, décrivait ainsi : « Il y a deux tendances en Europe. L'une, que je qualifierais de napoléonienne, où tout est secret, sauf ce qui est public. Et l'autre selon laquelle tout est public, sauf une partie très limitée qui, pour diverses raisons, doit être tenue secrète. »
Le Danemark, les Pays-Bas, la Finlande et la Suède représentent en effet une pratique ouverte de l'administration, tandis que le Royaume-Uni, l'Allemagne, la France, la Belgique et le Luxembourg constituent le noyau d'une tradition administrative plus fermée. Ce clivage a été perceptible durant les travaux de la CIG, qui devraient se conclure ce mois de juin au conseil européen de La Haye.
C'est seulement au Parlement européen que les travaux du législateur s'effectuent sous le contrôle de l'opinion. Mais cette transparence n'a qu'une portée limitée dans la mesure où - sauf dans les quelques domaines où il dispose du pouvoir de codécision - le Parlement ne joue qu'un rôle mineur. En revanche, le secret, la confidentialité et la discrétion sont la règle pour les travaux de la Commission et du Conseil.
Les ressortissants de l'Union qui, à l'occasion, tentent de prendre connaissance des documents ou des travaux préparatoires aux décisions de la Commission ou du Conseil dépendent du bon vouloir ou de l'humeur des fonctionnaires. Le fait que de nombreuses et importantes décisions sont adoptées par des comités de fonctionnaires inaccessibles, dont les institutions sont d'ailleurs incapables de citer les noms, renforce cette opacité.
Jusque-là, la pratique du secret au sein de l'UE n'avait jamais été sérieusement remise en question. Il semblait naturel que l'administration de l'Union reflète la culture continentale de rétention de l'information qui prévaut, notamment, au sein de l'administration française où, chose extraordinaire pour les Européens du Nord, l'Etat peut poursuivre ses fonctionnaires coupables de « fuites ». Mais, après Maastricht, les gouvernements de l'UE se retrouvant brutalement dans la situation des Chapeaux suédois du milieu du XVIIIe siècle, la notion quelque peu magique de « transparence » fut rajoutée au vocabulaire communautaire. Avec elle, l'Union retrouverait la confiance des citoyens et la démocratie en sortirait renforcée.
Le Conseil et la Commission, respectivement en décembre 1993 et en février 1994, adoptèrent de nouvelles règles de transparence et des « codes de conduite » censés permettre le plus large accès possible aux documents internes. En outre, le Conseil envisagea de rendre publics les résultats des votes à incidence législative émis en son sein. La Commission promettait d'organiser davantage de conférences de presse et de publier un nombre accru de Livres verts spécialisés pour faciliter la discussion publique de ses propositions de directives.
Sous le regard des citoyens
«UNE révolution de la transparence », proclamèrent eurocrates et dirigeants politiques du continent. Las ! Les représentants de deux des trois Etats membres admis en 1995, la Suède et la Finlande, portèrent un jugement très négatif sur ces prétendues avancées. Pour eux, il ne saurait y avoir de transparence aussi longtemps que les institutions auront le pouvoir d'en fixer elles-mêmes les limites. Pour motiver sa plainte déposée auprès de la Cour de justice de Luxembourg contre le Conseil, qui avait refusé de lui communiquer des documents, le journal suédois Journalisten estime que les règles de « transparence » ne sont que de façade. « Ni les décisions, ni les codes de conduite, ni les déclarations politiques ne constituent un fondement légitime à la prétention d'un individu à avoir le droit de recevoir des documents du Conseil », lui avait en effet indiqué le Conseil dans sa réponse... La même mésaventure était arrivée en 1994 au quotidien britannique The Guardian, qui fut débouté par la Cour en avril 1996.
C'est pourquoi le Danemark, les Pays-Bas, la Suède et la Finlande oeuvrent pour l'introduction, dans le traité qui sortira de la CIG, d'une disposition sur le droit des citoyens à l'accès aux documents des institutions européennes. Il semble qu'ils y sont parvenus. Mais il est tout aussi important, soutiennent-ils, que les modalités et les limites de la transparence soient fixées dans une disposition réglementaire, et pas seulement dans un nouveau code de conduite dénué de toute force contraignante.
Les deux camps en présence ont de grandes difficultés à se comprendre. En particulier quand le Danemark exige que les réunions du Conseil soient publiques et quand la Suède suggère que l'Union suive son modèle en créant un registre qui recenserait tous les documents - même secrets -, registre accessible à tous. L'exaspération est à son comble lorsque les représentants de Stockholm proposent d'élargir à l'ensemble de l'Union le principe de la liberté de communication qui a cours dans leur pays : tous les agents de l'Etat y disposent du droit de fournir des informations, même secrètes, susceptibles d'être publiées, sans qu'aucun supérieur hiérarchique puisse même tenter de savoir de qui émane la requête.
Les adversaires d'une transparence totale estiment qu'elle nuirait à l'efficacité. La confidentialité, selon eux, constitue une garantie contre les blocages qui ne manqueraient pas de se produire si les ministres et les fonctionnaires devaient tenir compte, dans leur démarche, de la perception qu'en auraient les médias. La transparence, ajoutent-ils, va à l'encontre des méthodes diplomatiques, ce qui revient à oublier que le Conseil mène moins des négociations internationales qu'il ne produit de la législation supranationale.
Les pays favorables à la transparence, en revanche, en exigent davantage pour garantir l'efficacité de la prise de décision et la légitimité qui en découle. Le droit de regard des citoyens est considéré comme un moyen sans équivalent pour combattre l'inefficacité, l'éloignement du terrain, les erreurs, les abus de pouvoir et la corruption. C'est pourquoi ils refusent de se contenter que les institutions organisent quelques conférences de presse supplémentaires... Comme a pu le dire M. Magnus Isberg, président de la commission des lois du Parlement suédois, « il n'est nul besoin de bien connaître la nature humaine pour comprendre que, en matière de contrôle démocratique, les informations les plus intéressantes sont précisément celles que les services officiels fourniront en dernier ».
INGRID CARLBERG
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