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Le projet de constitution de l'UEUne armée de serveuses et serveurs entrèrent dans la salle qui résonnait de l’ « Ode à la joie » de Beethoven. Les représentants de 28 pays européens trinquèrent à propos du premier projet pour une constitution européenne qu’ils venaient d’adopter – après 16 mois de tractations difficiles. Les 105 membres de la convention ont approuvé le projet un vendredi 13 de l’année 2003. Le projet comporte plus de 400 articles. Mais les partisans de la démocratie en Europe n’ont aucune raison de se réjouir.
par Paul Ruppen
Préambule
Le préambule de l’œuvre est imprégné d’idéologie euro-centrique : « Conscients que l’ Europe est un continent porteur de civilisation; que ses habitants, venus par vagues successives depuis les premiers âges, y ont développé progressivement les valeurs qui fondent l’humanisme : l’égalité des êtres, la liberté, le respect de la raison ». (La version anglaise va encore plus loin : « … a continent that has brought forth civilisation ») « S’inspirant des héritages culturels, religieux et humanistes de l’ Europe, dont les valeurs, toujours présentes dans son patrimoine, ont ancré dans la vie de la société le rôle central de la personne humaine et de ses droits inviolables et inaliénables, ainsi que le respect du droit ». Grand retour donc, de cette idée de l’ Europe porteuse de civilisation, idée qui occulte tout ce qui ne correspond pas à une image idyllique : les guerres mondiales, le fascisme, le colonialisme, les croisades, la chasse aux sorcières … Ce qui est nouveau par contre, c’est que cette idéologie euro-nationaliste apparaît dans la préambule d’un projet constitutionnel européen, alors que jusqu’à présent elle était plutôt sous-entendue qu’explicite.
La démocratie
Dans le préambule on parle aussi de démocratie : « qu’elle [l'UE] souhaite approfondir le caractère démocratique et transparent de sa vie publique ». Le caractère « démocratique et transparent » de la vie publique actuelle de l’ UE nous permet déjà d’appréhender ce que les membres de la convention entendent lorsqu’ils parlent de démocratie. Toute une partie du projet constitutionnel traite en effet de la démocratie (Titre 6 : la vie démocratique de l’ Union). Le principe de l’égalité des citoyens est définie comme suit : « Les citoyens bénéficient d’une égale attention de la part des institutions de l’ Union ». Le citoyen a donc droit à l’attention – quel sommet de la démocratie et de la transparence en Europe !
En ce qui concerne la publicité des procédures législatives on peut néanmoins constater un certain progrès : « Le Parlement européen et le Conseil des ministres assurent la publicité des documents relatifs aux procédures législatives » (article III-305). En même temps le Parlement européen est obligé à « siéger en public, ainsi que le Conseil des ministres lorsqu’il examine et adopte une proposition législative » (article I-49). Remarquons simplement qu’il s’agit ici tout simplement d’un alignement sur ce qui constitue le bagage de toute démocratie traditionnelle. Rien d’extraordinaire donc.
Dans le cadre des travaux de la convention il y a eu aussi des tentatives visant à introduire des éléments de démocratie directe dans la nouvelle constitution. La réponse du projet est claire à cet égard: « 1. Le fonctionnement de l’ Union est fondé sur le principe de la démocratie représentative ». Puisque la nouvelle constitution, une fois adoptée, ne pourra être modifiée qu’à l’unanimité, on est en droit de penser que la question de la démocratie directe ne sera plus à l’ordre du jour tant que l’ Union dure. Ceci devrait avoir un effet clarificateur pour les discussions futures en Suisse. Par ailleurs le projet n’innove pas beaucoup par rapport à la situation actuelle au sein de l’ UE : « 2. Les citoyennes et citoyens sont directement représentés au niveau de l’ Union au Parlement européen. Les états membres sont représentés au Conseil européen et au Conseil des ministres par leurs gouvernements, qui sont eux-mêmes responsables devant les parlements nationaux, élus par leurs citoyens. » Nous avons tous été témoins, depuis une vingtaine d’années, de la façon dont fonctionne la « responsabilité » dans le réseau d’institutions ainsi défini.
La convention permet généreusement aux citoyens « de participer à la vie démocratique de l’ Union » et - dans le cas où le citoyen n’aurait pas envie de passer son temps dans des partis politiques ou dans des associations dans l’espoir de pouvoir siéger un jour dans une assemblée de l’ UE et « participer à la vie démocratique » - on lui accorde également un droit de pétition : « La Commission peut, sur initiative d’au moins un million de citoyens de l’ Union issu d’un nombre significatif d’ Etats membres, être invitée à soumettre une proposition appropriée sur des questions pour lesquelles ces citoyens considèrent qu’un acte juridique de l’ Union est nécessaire aux fins de l’application de la Constitution. La loi européenne arrête les dispositions relatives aux procédures et conditions spécifiques requises pour la présentation d’une telle initiative citoyenne. » On se croit transposé dans une époque royaliste où le souverain « pouvait » agir après avoir reçu une pétition de ses sujets. La « démocratie participative » est définie dans la même logique (article I-46) : Les institutions de l’ Union donnent, par les voies appropriées, aux citoyennes et citoyens et aux associations représentatives la possibilité de faire connaître et d’échanger publiquement leurs opinions dans tous les domaines d’action de l’Union.
Une centralisation massive
Les adhérents de l’idée d’un état fédéral européen se plaignent des résultats maigres de la Convention, par exemple le maintien du droit de veto de chaque état en matière de politique étrangère. Ces plaintes cachent cependant une centralisation rampante du pouvoir, ainsi qu’un affaiblissement des institutions démocratiques. Ainsi le principe d’unanimité est réduit massivement – la politique étrangère et la politique fiscale restent des bastions isolés du principe d’unanimité. Il faut admettre que le Parlement européen gagne dans l’affaire puisqu’il il obtient le droit de co-décision avec les chefs de gouvernement. En même temps la Commission reste seule à pouvoir initier une procédure de législation. Le projet stipule également que l’ Union est une seule personne juridique et déclare explicitement que les lois de l’ Union priment sur les lois nationales.
Cette volonté centralisatrice est cachée par des mesures compensatoires qui ne sont cependant assorties d’aucune obligation : les Parlements nationaux peuvent donner leur avis sur les nouvelles lois de l’ Union et veiller sur l’application du principe de subsidiarité. En ce qui concerne ce dernier point la formulation de l’article est révélatrice : « Les parlements nationaux veillent au respect de ce principe conformément à la procédure prévue dans ce protocole » (article I-9(3)). Or, le principe de subsidiarité est défini ici dans sa forme la plus faible : « En vertu du principe de subsidiarité, dans les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive, l’ Union intervient seulement et dans la mesure où les objectifs de l’action envisagée ne peuvent pas être atteints de manière suffisante par les Etats membres tant au niveau central qu’au niveau régional et local mais peuvent l’être mieux, en raison des dimensions ou des effets de l’action envisagée, au niveau de l’ Union ». Il suffit donc de définir convenablement les termes « suffisant » et « mieux » afin d’attribuer n’importe quelle compétence à l’Union.
Le procédé devant garantir le respect du principe de subsidiarité est le suivant : Tout d’abord les parlements nationaux sont informés lorsqu’une procédure de législation ou de révision de loi est envisagée. Si les parlements considèrent qu’il pourrait y avoir une violation du principe de subsidiarité, ils peuvent émettre un avis motivé à ce sujet. Chaque état a droit à deux voix, dans les états qui ont un système bicaméral, chaque chambre a une voix. « Dans le cas où les avis motivés sur le non-respect par une proposition de la Commission du principe de la subsidiarité représenteraient au moins un tiers de l’ensemble des voix attribuées aux parlements nationaux des Etats membres et aux chambres des parlements nationaux, la Commission est tenue de réexaminer sa proposition ». Mais que fera-t-on de ces avis ? « A l’issue de ce réexamen la Commission peut décider, soit de maintenir sa proposition, soit de la modifier, soit de la retirer. La Commission motive sa décision. » (Protocole sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité, 6). Ainsi, on l’aura compris, les parlements nationaux sont dégradés aux niveau de pétitionnaires qui n’ont pas vraiment quelque chose à dire. Seul un droit de veto, par exemple de la moitié de tous les parlements nationaux, aurait un vrai intérêt.
La tendance vers une centralisation est encore renforcée par le fait que la Cour européenne, qui s’est toujours montrée encline à favoriser les tendances centralisatrices, devient le gardien suprême de la subsidiarité : « La cour de justice est compétente pour connaître des recours pour violation par un acte législatif du principe de subsidiarité introduits, conformément aux modalités prévues à l’article III-270 de la Constitution, par les Etats membres ou transmis par ceux-ci conformément à leur ordre juridique au nom de leur parlement national ou d’une chambre de celui-ci ». (Protocole sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité, 7).
Il est vrai que pour les questions touchant à la politique étrangère le principe d’unanimité est maintenu. Cependant même dans ce domaine une forte tendance vers le centralisme est évidente. Ainsi la politique étrangère devient une chasse gardée de l’ Union : « 1. La compétence de l’ Union en matière de politique étrangère et de sécurité commune couvre tous les domaines de la politique étrangère ainsi que l’ensemble des questions relatives à la sécurité de l’ Union, y compris la définition progressive d’une politique de défense commune qui peut conduire à une défense commune. 2. Les Etats membres appuient activement et sans réserve la politique étrangère et de sécurité commune de l’ Union dans un esprit de loyauté et de solidarité mutuelle et respectent les actes adoptés par l’ Union dans ce domaine. Ils s’abstiennent de toute action contraire aux intérêts de l’ Union ou susceptible de nuire à son efficacité ». (Article I-15). En même temps le poste d’un ministre des affaires étrangères de l’ Union est créé.
Le pouvoir du centre est également favorisé par tout un nombre de « petites » mesures. Par exemple, à partir de 2009 le nombre des membres de la Commission ayant droit au vote sera réduit à 15. Les Commissaires européens ayant droit au vote seront sélectionnés selon un système de rotation égale entre les Etats membres. A partir de 2009 également, la majorité « qualifiée » sera définie comme la majorité des Etats comportant 3/5 de la population. Le nombre de sièges du Parlement sera limité à 736 : par cette mesure la représentation différenciée des citoyennes et citoyens de l’ Union sera affaiblie à chaque fois que l’ Union est élargie.
Environnement
Rien de vraiment nouveau en ce qui concerne les questions touchant à l’environnement. Ce sujet a été absent des discussions antérieures au présent projet, mais il a été remis à l’ordre du jour après de nombreuses protestations, par exemple de la part de divers ministres nationaux de l’environnement. Le projet actuel se limite à des déclarations générales de bonnes intentions, répétées à plusieurs endroits. Celles-ci seront appliquées dans la mesure où elles n’entravent pas le but prioritaire, à savoir la croissance et une meilleure compétitivité par rapport au reste du monde. L’article III-129 est clair à cet égard : « Dans l’élaboration de sa politique dans le domaine de l’environnement, l’Union tient compte du développement économique et social de l’ Union dans son ensemble et du développement équilibré de ses régions ».
L’article I-3 postule qu’ « un niveau élevé de protection et d’amélioration de qualité de l’environnement » constitue l’un de ses buts principaux. Sur le plan institutionnel le domaine de l’environnement fait partie des domaines de compétence partagée (article I-13). Selon l’article II-37 : « Un niveau élevé de protection de l’environnement et l’amélioration de sa qualité doivent être intégrés dans les politiques de l’ Union et assurés conformément au principe du développement durable ». L’article III-4 répète la même chose : « Les exigences de la protection de l’environnement doivent être intégrées dans la définition et la mise en œuvre des politiques et actions de l’ Union visées par la présent partie, en particulier afin de promouvoir le développement durable ». L’article III-62 enfonce le clou en stipulant que : « 3. La Commission, dans ses propositions présentées au titre du paragraphe 1 en matière de santé, de sécurité, de protection de l’environnement et de protection des consommateurs, prend pour base un niveau de protection élevé en tenant compte notamment de toute nouvelle évolution basée sur des faits scientifiques ».
Les possibilités de dérogation par rapport à la législation de l’ UE restent néanmoins limitées - comme à présent d’ailleurs - et subordonnées au bon fonctionnement du marché intérieur (article III-65) : « 4. Si après l’adoption d’une mesure d’harmonisation par une loi ou une loi-cadre européenne ou un règlement européen de la Commission, un Etat membre estime nécessaire de maintenir des dispositions nationales justifiées par des exigences importantes visées à l’article III-43 ou relatives à la protection de l’environnement ou du milieu du travail, il les notifie à la Commission, en indiquant les raisons de leur maintien. 5. En outre, sans préjudice du paragraphe 4, si, après l’adoption d’une mesure d’harmonisation par une loi ou une loi-cadre européenne ou un règlement européen de la Commission, un Etat membre estime nécessaire d’introduire des dispositions nationales basées sur des preuves scientifiques nouvelles relatives à la protection de l’environnement ou du milieu de travail en raison d’un problème spécifique de cet Etat membre, qui surgit après l’adoption de la mesure d’harmonisation, il notifie à la Commission les dispositions envisagées ainsi que de leur motivation. 6. Dans un délai de six mois après les notifications visées aux paragraphes 4 et 5, la Commission adopte une décision européenne approuvant ou rejetant les dispositions nationales en cause après avoir vérifié si elles sont ou non un moyen de discrimination arbitraire ou une restriction déguisée dans le commerce entre Etats membres et si elles constituent ou non une entrave au fonctionnement du marché intérieur. En l’absence de décision de la Commission dans ce délai, les dispositions nationales visées aux paragraphes 4 et 5 sont réputées approuvées. Lorsque cela est justifié par la complexité de la question et en l’absence de danger pour la santé humaine, la Commission peut notifier à l’ Etat membre en question que la période visée au présent paragraphe peut être prorogée d’une nouvelle période pouvant aller jusqu’à six mois ».
La vie sociale
En ce qui concerne les questions sociales le projet de Constitution se limite à des déclarations d’intentions et préconise certain droits consultatifs (droit à l’information et à la consultation au sein de l’entreprise, Comité économique et social consultatif de l’ Union, consultation des partenaires sociaux). L’article III-103 stipule que : « L’ Union et les Etats membres, conscients des droit sociaux fondamentaux, tels que ceux énoncés dans la Charte sociale européenne signée à Turin le 18 octobre 1961 et dans la Charte communautaire des droits sociaux fondamentaux des travailleurs de 1989, ont pour objectifs la promotion de l’emploi, l’amélioration des conditions de vie et de travail, permettant leur égalisation dans le progrès, une protection sociale adéquate, le dialogue social, le développement des ressources humaines permettant un niveau d’emploi élevé et durable et la lutte contre les exclusions ». Le compétitivité de l’ Union est spécialement mentionnée dans ce contexte comme moyen permettant d’atteindre ces objectifs.
Paix et guerres
L’article I-40 définit les « dispositions particulières à la mise en œuvre de la politique de sécurité et de défense commune » : La politique de sécurité et de défense commune fait partie intégrante de la politique étrangère et de sécurité commune. Elle assure à l’ Union une capacité opérationnelle s’appuyant sur des moyens civils et militaires. L’ Union peut y avoir recours dans des missions en dehors de l’ Union afin d’assurer le maintien de la paix, la prévention des conflits et le renforcement de la sécurité internationale conformément aux principes de la Charte des Nations Unis. L’exécution de ces tâches repose sur les capacités fournis par les Etats membres ».
« 2. La politique de sécurité et de défense commune inclut la définition progressive d’une politique de défense commune de l’Union. Elle conduira à une défense commune, dès lors que le Conseil européen, statuant à l’unanimité, en aura décidé ainsi. Il recommande, dans ce cas, aux Etats membres d’adopter une décision dans ce sens conformément à leurs règles constitutionnelles respectives ».
« La politique de l’ Union au sens du présent article n’affecte pas le caractère spécifique de la politique de sécurité et de défense de certains Etats membres, elle respecte les obligations découlant du traité de l’ Atlantique Nord pour certains Etats membres qui considèrent que leur défense commune est réalisée dans le cadre de l’ Organisation du traité de l’ Atlantique Nord et elle est compatible avec la politique avec la politique commune de sécurité et de défense arrêtée dans ce cadre ».
En somme, s’il est vrai que d’éventuelles actions militaires de l’ UE en dehors de son territoire doivent être menées en conformité avec les principes de la Charte des Nations Unies, le projet de Constitution laisse néanmoins aux Etats membres la possibilité de mener des guerres qui pourraient être en conflit avec le droit international, par exemple dans le cadre de l’ OTAN. Il est demandé aux Etats membres « d’améliorer progressivement leurs capacités militaires », ce qui peut être interprété comme une incitation à la course aux armements. Une Agence européenne de l’armement, de la recherche et des capacités militaires sera créée, « pour identifier les besoins opérationnels, promouvoir des mesures pour les satisfaire, contribuer à identifier et, le cas échéant, mettre en œuvre toute mesure utile pour renforcer la base industrielle et technologique de secteur de la défense, participer à la définition d’une politique européenne des capacités et de l’armement ».
Finalement, des actions militaires à l’intérieur de l’ Union sont également rendues possibles : « 5. Le Conseil des ministres peut confier la réalisation d’une mission, dans le cadre de l’ Union, à un groupe d’ Etats membres afin de préserver les valeurs de l’ Union et de servir ses intérêts ». Il suffit pour cela d’une décision du Conseil des ministres. Le Parlement européen est seulement « consulté » et « informé ».
Un élément nouveau est apporté par l’institution d’une obligation d’aide et assistance militaire dans le traité – ainsi la politique traditionnelle de neutralité de petits Etats comme l’ Autriche devient caduque : « Une coopération plus étroite est instaurée, dans le cadre de l’ Union, en matière de défense mutuelle. Au titre de cette coopération, dans le cas où l’un des Etats participant à cette coopération serait l’objet d’une agression armée sur son territoire, les autres Etats participants lui portent aide et assistance par tous les moyens en leur pouvoir, militaires ou autres, conformément aux dispositions de l’article 51 de la Charte des Nations Unies. Pour mettre en œuvre une coopération plus étroite en matière de défense mutuelle, les Etats membres participants travailleront en étroite coopération avec l’ Organisation du traité de l’ Atlantique Nord ».
L’article III-210 définit les objectifs d’éventuelles actions militaires de l’ Union : « 1. Les missions dans lesquelles l’ Union peut avoir recours à des moyens civils et militaires, incluent les actions conjointes en matière de désarmement, les missions humanitaires et d’évacuation, les missions de conseil et d’assistance en matière militaire, les missions de prévention des conflits et de maintien de la paix, les missions de forces de combat pour la gestion des crises, y compris les missions de rétablissement de la paix et les opérations de stabilisation à la fin des conflits. Toutes ces missions peuvent contribuer à la lutte contre le terrorisme, y compris par le soutien apporté à des Etats tiers pour combattre le terrorisme sur leur territoire ».
Retrait d’un Etat membre de l’ Union
Un nouvel aspect du projet de Constitution, positif à notre point de vue, est le droit formel accordé à chaque Etat membre de l’ Union de se retirer de celle-ci (article I-59) : « Tout Etat membre peut décider, conformément à ses règles constitutionnelles, de se retirer de l’ Union européenne ». Dans le passé la plupart des spécialistes du droit public ont été de l’avis qu’un droit au retrait informel existait déjà. Cette opinion était fondée sur le fait que le Groenland, partie autonome du Danemark, s’est bien retirée de l’ UE . Mais il y a aussi des spécialistes du droit public dans l’ UE qui sont de l’avis contraire, et dans l’absence d’un article clair à ce sujet on pourrait donc craindre des représailles contre un pays qui souhaite se retirer. De fait, nombre de partisans d’un grand état fédéral européen font remarquer qu’aucun état fédéral n’a pu se constituer dans le passé uniquement par des moyen pacifiques.
Sources : http://www.euobserver.com
http://european-convention.eu.int/docs/Treaty
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