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Kleine Geschichte des RahmenabkommensFelix E. Müller, ehemaliger Chef-Redaktor der NZZ am Sonntag, liefert eine kurze Darstellung der Entwicklung der Idee des Rahmenabkommens und dessen vorliegende vertragliche Ausgestaltung. Die Ex-Bundesrätin und ehemalige Aussenministerin Micheline Calmy-Rey verfasste ein Vorwort. Das Büchlein ist nicht eine Propagandaschrift fürs Rahmenabkommen, wie man es von Felix E. Müller vielleicht erwartet hätte. Andererseits gehört er durchaus zu den «Brüsselverstehern»: Die «Argumente» Brüssels für die unilaterale Rechtsübernahme werden ohne Fragezeichen wiedergegeben. Dabei sind die Forderungen Brüssels Ausdruck eines Machtungleichgewichts.
Nach dem Nein zum EWR, durch den die EU die europäischen Nicht-Mitgliedstaaten ihrer Rechtsprechung in den betroffenen Bereichen unterwerfen wollte, wurde in der Schweiz von den dominanten Kräften eine Weiterentwicklung der vertraglichen wirtschaftlichen Bindungen zur EU angestrebt. Brüssel zeigte sich für diese Idee zuerst nicht sehr empfänglich. Die Beamten der zuständigen Abteilung gaben vielmehr kräftig Gegensteuer. Auf politischer Ebene kam es aber dann in Brüssel 1993 zu einer Meinungsänderung, nicht zuletzt, weil die Ansicht überwog, es handle sich bei diesen angestrebten bilateralen Verträgen ja nur um Übergangslösungen. Zudem sah die EU in solchen bilateralen Verhandlungen nicht nur ein Gefäss für Schweizer Wünsche, sondern auch für Themen, an denen sie selbst interessiert war. Dies führte schliesslich im September 1994 zum Beginn von Verhandlungen, die ausgesprochen zäh verliefen, da die EU-Funktionäre die Idee der Bilateralen immer noch ablehnten. Sie hofften darauf, dass ein Scheitern der Verhandlungen die Schweiz in die EU treiben würde.
Nachdem es gewissen Kräften in den politischen «Eliten» der Schweiz schwante, dass es für unabsehbare Zeit beim Bilateralismus bleiben würde, machten sich manche Gedanken darüber, wie man diesen langfristig absichern könnte. Im April 1997 schickte eine «Groupe de réflexion» aus ehemaligen Schweizer Spitzenfunktionären, Politikern und Diplomaten einen Bericht nach Bern, indem sie die Idee eines Assoziationsabkommens zur Diskussion stellten. Bern reagiert anfänglich mit Schweigen auf den Bericht. Im «Integrationsbericht» vom 3. Februar 1999 wurde den entsprechenden Ideen ein Satz gewidmet: «Die vereinzelt vertretene Meinung, das Verhältnis zwischen der Schweiz und der EU könnte mit einem inhaltlich über das EWR-Abkommen hinausreichenden, besonders für die Schweiz zugeschnittenen Assoziationsvertrag dauerhaft geregelt werden, würden einen entsprechenden Verhandlungswillen der EU voraussetzen und verkennt, dass nur EU-Mitgliedstaaten Mitentscheidungsrechte ausüben können».
Gemäss Müller ist hier ein typisches Muster für die innerschweizerische EU-Debatte zu finden: Man glaubt zu wissen, wie Brüssel argumentieren würde, und bekämpft damit Vorschläge, deren Durchschlagskraft erst in Verhandlungen mit der EU getestet werden müsste. Es ist offenkundig, dass den Verfassern des Integrationsberichts von 1999 die Ideen der Groupe de réflexion nicht passten. Sie stellen eine unwillkommene Ablenkung von der Stossrichtung dar, die für das Departement für auswärtige Angelegenheiten (EDA) und vor allem für den damaligen Staatssekretär Jakob Kellenberger zentral war: Ziel der Schweiz EU-Politik musste sein, den Beitritt vorzubereiten. Eine Assoziation gemäss den Ideen der Groupe de réflexion hätte einen Beitritt unnötig gemacht.
Nach der Abstimmung über die Bilateralen I beschloss die Aussenpolitische Kommission des Ständerats im Verlaufe des Jahres 2001, sich einen umfassenden Überblick über die möglichen Optionen zu verschaffen. Damit setzte sie einen Gegenakzent zur offiziellen EU-Politik des Bundesrats, der immer nur noch das Ziel des EU-Beitritts kannte. Neben den Optionen EU-Beitritt, EWR und Bilaterale Verträge wurde auch die Option «Assoziationsvertrag» erwähnt. Der Begriff «Assoziation» zielte auf eine vorliegende institutionelle Möglichkeit der EU, mit Nicht-Mitgliedstaaten ein näheres Verhältnis einzugehen. Der Artikel 310 in den Gründungsverträgen der EG sieht nämlich die Möglichkeit einer «Assoziierung mit gegenseitigen Pflichten und Rechten» vor. Der Ständerat konkretisierte dies Möglichkeit wie folgt: «Mit «Assoziierung» ist eine institutionelle Lösung gemeint, die es erlaubt alle bilateralen Abkommen zwischen der Schweiz und der EU unter dem Dach eines Rahmenabkommen zu bündeln». Damit war der Begriff «Rahmenabkommen» geboren. Aus der Sicht der Ständeratskommission würde ein Assoziierungsabkommen der EU über einen speziellen Vorteil verfügen: Sie sehen regelmässige Treffen auf Ministerebene vor. Dieser institutionalisierte politische Dialog fehlte und fehlt der Schweiz bis heute. Zudem erhoffte man sich davon eine Begrenzung der Verzettelung des bilateralen Austauschs zwischen der EU und der Schweiz auf die EU-Fachkommissare und die CH-Bundes-Departemente, die diesen im Verhältnis zu den Parlamenten zu viel Einfluss ermöglichte. Weiterhin erhofften sich manche eine Vereinheitlichung und Vereinfachung der Verfahren, die oft von Vertrag zu Vertrag unterschiedlich geregelt waren.
In der Folge wurde dann die Diskussion auf später verschoben: die Bilateralen II hatten Vorrang. Danach wurde die Idee eines Rahmenabkommens erneut lanciert. Die Verwaltung und Brüssel reagierten mit Zurückhaltung. Brüssel dürfte zweifelsohne realisiert haben, dass ein Rahmenabkommen den bilateralen Weg definitiv zu einer Langfristlösung machen würde. Ziel für die EU-Kommission war aber immer noch eine Vollmitgliedschaft der Schweiz oder wenigstens deren Beitritt zum EWR. Für die Idee des Rahmenabkommens konnte sich dann allerdings die Bundesrätin Calmy-Rey begeistern, die nur drei Tage nach dem Ja zu Schengen im Juni 20205 sich in Strassburg mit der EU-Aussenkommissarin Benita Ferrereo-Waldner traf und dort anregte, eine gemischte Expertengruppe zum Thema Rahmenabkommen einzusetzen. Es dauerte noch einige Zeit, bis sich die EU mit einem möglichen Rahmenabkommen anfreundete. In Brüssel setzte sich aber langsam die Erkenntnis durch, dass ein Beitritt der Schweiz noch für längere Zeit nicht zu erwarten war. Zudem kritisierte man von Brüsseler Seite die Umsetzung der Bilateralen Verträge: In einem Bericht über die Beziehungen zwischen der EU und den EFTA-Ländern von 2008 hielt der EU-Ministerrat fest, er sei «besorgt über die uneinheitliche Anwendung der zwischen der EU und der Schweiz geschlossenen Abkommen». Es ging dabei etwa um die 8-Tage Regelung bei der Ausführung von Arbeiten durch EU-Firmen in der Schweiz. Da es sich bei den bilateralen Verträgen um klassische völkerrechtliche Verträge handelt, hatte die EU keine Möglichkeiten, Praxisänderungen zu erzwingen, wenn man sich im gemischten Ausschuss nicht einigen konnte. Nur eine Kündigung der Verträge wäre möglich gewesen: Gleichsam der Abwurf der Atombombe, um eine Nuss zu knacken. Die EU erhoffte sich entsprechend von einem Rahmenabkommen die Möglichkeit, ihre Rechtsauffassungen durchsetzen zu können, womit die Interessengegensätze klar sind: die EU will die mehr oder weniger unmittelbare Umsetzung ihrer Rechtsauffassung und des von ihr weiterentwickelten Rechts in der Schweiz, während die offizielle Schweiz nach der Aufgabe des Beitrittsziels die bisherigen Bilateralen Verträge absichern und weitere bilaterale Verträge abschliessen will sowie den Zugang zur Ministerebene sucht. Die Idee des Rahmenvertrags stammte also aus der Schweiz, wurde nach deren Bemächtigung durch die EU für sie sofort zu einem Instrument, um in den betroffenen Bereichen ihr Recht der Schweiz aufzudrücken.
Müller zeichnet im Rest des Büchleins die darauf folgenden Auf- und Abs in den Verhandlungen. Müller meint, durch die Ratifikation des Rahmenabkommens hätte es die Schweiz ein weiteres Mal geschafft, etwas zu erreichen, das die EU eigentlich gar nicht wolle. Diese Aussage stimmt nicht wirklich mit seinen Ausführungen überein. In den 10er Jahren will die EU durchaus ein Rahmenabkommen, allerdings zu ihren Bedingungen. Der Preis der dafür zu bezahlen wäre, «liegt in einer deutlich verstärkten Integration in das Rechtssystem der EU», schreibt Müller beschönigend. «Zudem würde der im Vertragsentwurf von 2018 vorgesehene Ausbau der Guillotineklausel diesen Prozess faktisch unumkehrbar machen, weil sich die Schweiz ja im Konfliktfall stets mit dem Wegfall aller bilateralen Verträge bedroht sähe. So stärkt dieser Rahmenvertrag auf den ersten Blick zwar den Bilateralismus. Aber vielleicht schwächt er in der jetzt vorgeschlagenen Form gleichzeitig dessen Substanz, weil der Handlungsspielraum der Schweiz tendenziell abnimmt».
Felix E. Müller (2020), Kleine Geschichte des Rahmenabkommen: Eine Idee, ihre Erfinder und was Brüssel und der Bundesrat daraus machten, Zürich: NZZ Libero.
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