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Kurzinfos Januar 2020
Die EU erhöht den Druck Im Ringen um den Rahmenvertrag malt die EU ihre Drohkulisse noch etwas dunkler. Die ersten Opfer der EU-Drohgebärden der EU sind die Schweizer Medizinaltechnik-Firmen. Sie müssen mit grösseren Nachteilen rechnen als bisher angenommen.
Ab dem 26. Mai gelten in der EU neue Regeln bei der Zulassung von Prothesen, Hörgeräten, Kathetern und Zehntausenden weiteren Medizinprodukten. Bisher konnten Schweizer Hersteller frei in die EU liefern, weil die hiesige Regulierung gleichwertig ist und Brüssel dies offiziell anerkennt. Dafür sorgt das Abkommen über die Anerkennung von Konformitätsbewertungen (MRA). Dieses müsste nun aktualisiert werden. Die Schweiz hat dazu letztes Jahr im Eiltempo die eigene Regulierung an jene der EU angepasst.
Doch die EU-Kommission steht auf der Bremse. Sie will alle bestehenden Abkommen einfrieren, bis die Schweiz in den blockierten Verhandlungen um den umstrittenen Rahmenvertrag vorwärtsmacht. Dieser soll institutionelle Fragen klären, namentlich bei der Rechtsübernahme durch die Schweiz und der Streitbeilegung.
Die Drohung aus Brüssel steht seit Monaten im Raum. Neu ist, dass die Konsequenzen für die Medtech-Firmen gravierender sein könnten als angenommen. Dies bestätigt Peter Studer, der sich beim Branchenverband Swiss Medtech um Regulierungsfragen kümmert. Er spricht von einem «Worst Case»-Szenario, das leider aus heutiger Sicht realistisch sei. Vereinfacht gesagt: Das Problem betrifft voraussichtlich nicht nur Produkte, die neu auf den Markt kommen, sondern auch alle bestehenden, die nach der bisherigen Regulierung zugelassen sind. Laut Studer ist damit die Zahl der Produkte, für welche die Schweiz auf das Niveau eines Drittstaats ohne MRA zurückfiele, etwa sieben Mal höher als bisher angenommen.
Die Medtech-Firmen ihrerseits hoffen auf Unterstützung durch den Bundesrat. Mit dem Worst-Case-Szenario verschärft sich die Situation vor allem für die zahlreichen KMU, wie Peter Studer erklärt. Diese seien bisher vielfach davon ausgegangen, dass sie ihre heutigen Produkte während einer vierjährigen Übergangsphase weiterhin unbehelligt exportieren könnten. Doch seit Dezember 2020 legten die Juristen in der EU-Administration das MRA rigoros aus – zuungunsten der Schweiz. Demnach können hiesige Unternehmen nicht von der Übergangsphase profitieren, falls das Abkommen nicht aufdatiert wird.
Den Firmen bleibt wenig Zeit. Gemäss Studer ist ein beträchtlicher Aufwand notwendig, um den Auflagen zu genügen, welche die EU für Importe aus Drittstaaten macht. Diese Aussage ist allerdings umstritten (s. übernächstes Kurzinfo). Es stellen sich nicht nur Fragen bei der Beschriftung oder beim Warenfluss. Schwerer wiege, dass die Unternehmen über einen «Bevollmächtigten» in einem EU-Land verfügen müssten, der in der Union die volle Verantwortung für die Produkte übernimmt. Grosse Konzerne können dazu oft auf Tochtergesellschaften zurückgreifen, während KMU solche erst etablieren müssten.
Das Kalkül der EU scheint klar: Mit der neuen Auslegung des MRA kann sie im Ringen um den Rahmenvertrag den Druck erhöhen. Sie treibt den Preis nach oben, den die Schweiz für weitere Verzögerungen bezahlen soll. Ob sie die harte Linie tatsächlich durchzieht, ist unsicher. Gewiss ist auch Verhandlungstaktik im Spiel. NZZ, 16. Januar 2020, S. 13
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Der Umgang mit der Auswanderung wird in Ostmitteleuropa zur Überlebensfrage Ungarn ist eines der Epizentren einer Entwicklung, die der bulgarische Politologe Ivan Krastev als «Bevölkerungsimplosion» beschreibt. Europa schrumpft, und die Länder im Osten schrumpfen besonders stark. Experten an einer vom Forum Journalismus und Medien organisierten Konferenz in Wien sehen das Missverhältnis zwischen Auswanderung und Immigration als Hauptgrund für die besonders ungünstige Entwicklung in Ostmitteleuropa. Die Zahlen der ungarischen Migrationsorganisation Menedek zeigen, dass 2019 ein bedeutender Teil der Polen, Tschechinnen, Ungarn und Slowakinnen – 11.7, 8.5, 6.5 und 6.3 Prozent – im Ausland lebten. Das sind fast sechseinhalb Millionen Menschen. Die meisten zog es nach Westeuropa, und es waren vorwiegend die Jungen, Gebildeten und Mobilen – jene Bevölkerungsschichten also, welche die Wirtschaft dringend braucht.
Keines dieser Länder verfügte über die Fähigkeit oder den politischen Willen, diesen Verlust durch Migration aufzufangen, die Saldi sind durchweg negativ. Dass die Einwohnerzahl trotzdem mehr oder weniger stagniert, verdankt sich der Erhöhung der Lebenserwartung seit dem Fall des Eisernen Vorhangs. Obschon unter dem EU-Durchschnitt, leben die Leute heute verglichen mit 1989 zwischen fünf- und sechseinhalb Jahre länger.
Dieser Effekt wird jedoch nicht in gleichem Masse weitergehen. Während Tschechien und die Slowakei einigermassen glimpflich davonkommen, müssen sich Polen und Ungarn laut Zahlen der Uno bis 2050 auf einen Bevölkerungsverlust von 15 und 20 Prozent einstellen. Dass es den Ländern auf dem Balkan noch schlechter ergehen wird, ist ein schwacher Trost.
Ivan Krastev findet es deshalb folgerichtig, dass die Polen und die Ungarn rechtsnationale Regierungen wählen. Die demografischen Prognosen schürten Ängste in der Öffentlichkeit, meint er, sie ersetzten den demokratischen Traum als Zukunftsvision. Zur Beschreibung der Problemlage wählt der Migrationsexperte einen drastischen Vergleich: «Die Länder stehen heute vor der gleichen Situation wie die DDR 1961: einem Exodus von Menschen im arbeitsfähigen Alter.»
Dennoch erwartet Krastev keine Mauern für Auswanderungswillige. Doch die Politiker reagieren auf das explosive Thema: Warschau und Budapest unternehmen so unauffällig wie möglich Schritte in Richtung einer vorsichtigen Förderung der Einwanderung. Um der Knappheit an Arbeitskräften zu begegnen, verabschiedete die ungarische Regierung vor etwas mehr als einem Jahr zudem eine äusserst unbeliebte Ausdehnung der zulässigen Überstunden, was die Opposition rasch als «Sklavengesetz» betitelte.
Beide Massnahmen passen schlecht zum Image der Landesväter, das die starken Männer gerne vermitteln. Sie propagieren deshalb umso stärker ihre Politik zur Familienförderung, die in Polen primär ein grosszügiges Kindergeld umfasst. Krastev sieht dahinter ein rückwärtsgewandtes Gesellschaftsbild: Die Konservativen machten die Emanzipation der Frauen für die tiefen Geburtenraten verantwortlich und versuchten die Ungarinnen und Polinnen wieder in die Mutterrolle zurückzudrängen. «Kinder zu haben, wird zu einer patriotischen Pflicht.»
Erfolgversprechend sei dies kaum, meint der 55-Jährige. Auch Orban und der starke Mann in Polen, Jaroslaw Kaczynski, würden deshalb nicht darum herumkommen, die Einwanderung zu forcieren, allerdings in einem illiberalen Sinn: «Man erlaubt den Leuten zu kommen, aber niemals zu wählen», bringt Krastev seine These auf den Punkt. Statt Immigranten zu integrieren, würden Arbeitsmarkt und Politik bewusst getrennt gehalten. Dies erleichtere es nicht nur, eine ethnisch homogene Kernwählerschaft zu bewahren, sondern auch, die Arbeitskräfte wieder loszuwerden, falls sie nicht mehr benötigt würden. Angesichts der heftigen politischen Auseinandersetzungen um Migration und Identität hat das Modell durchaus auch in westeuropäischen Ländern Nachahmungspotenzial. NZZ, 15. Januar 2020, S. 6
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Angedrohter Drittland-Status für Medtech-Firmen problemlos Platzt das institutionelle Rahmenabkommen mit der EU, werden Medizintechnikfirmen aus der Schweiz wie solche aus Drittländern behandelt. Für die Firmen ist das weniger tragisch als befürchtet.
In der dritten Woche Januar 2020 kam die letzte Warnung vom Verband: Der Worst Case sei realistisch, liess Swiss Medtech die Schweizer Hersteller von Medizinprodukten in einem Schreiben wissen. Ab 26. Mai müssten sie die Anforderungen eines Drittstaates erfüllen, weil das Institutionelle Rahmenabkommen (InstA) mit der EU voraussichtlich nicht mehr rechtzeitig zustande komme. Bisher war das Mutual Recognition Agreement (MRA) zwischen der EU und der Schweiz eine Formsache. Es garantierte den Schweizer Herstellern gegenüber den EU-Konkurrenten die Gleichstellung im Zugang zum europäischen Markt – und den EU-Firmen einen diskriminierungsfreien Einstieg in den Schweizer Markt. Die Vereinbarung regelte die gegenseitige Anerkennung von Konformitätsbewertungen, zum Beispiel die Harmonisierung der technischen Vorschriften. Ohne Aktualisierung des InstA müssen die Hersteller aus der Schweiz Drittstaatenanforderungen genügen. Für eine Branche, die mehr als 70% ihres Umsatzes im Ausland erwirtschaftet, scheint dies ein düsteres Szenario zu sein. Im Gespräch mit Medtech-Firmen ergibt sich jedoch ein weit weniger dramatisches Bild.
Noch besteht zwar die Möglichkeit, dass sich die Politik im letzten Moment einvernehmlich einigt oder zumindest ein Kompromiss für die bereits zugelassenen Produkte (nach alter Medical Device Directive, MDD) gefunden werden kann. Doch selbst im Extremfall, also wenn die Schweiz auf den Status eines Drittlands zurückfällt, sind die tatsächlichen Auswirkungen weit weniger schlimm, als sie die Protagonisten seit Monaten prophezeien. Das Allerwichtigste, der Zugang zum EU-Markt, bleibt für die Schweizer Hersteller auch im schlimmsten Fall gewährleistet. Das hängt damit zusammen, dass die Firmen ihre Produkte schon jetzt bei den Zulassungsstellen in der EU zertifizieren lassen. Selbst national ausgerichtete Firmen tun dies. Der Wechsel ist nicht schwierig, die Anforderungen identisch. In der Schweiz dürfte es keine entsprechende Zulassungsstelle mehr geben.
Fiele die Schweiz auf einen Drittland-Status zurück, wären seine Hersteller in der gleichen Position wie zum Beispiel solche aus USA, die ihre Produkte in der EU zertifizieren lassen und sie dort verkaufen können. Dafür braucht es keine bilateralen Abkommen zwischen den USA und der EU. Die Überprüfungen der EU-Behörden erfolgt am jeweiligen Herstellungsort, wo immer er sich befinden mag. Ein Besuch ausländischer Zertifizierungsstellen (z. B. des deutschen TÜV Süd) alle ein, zwei Jahre ist Usanz. Ein Zertifizierungs-Audit dauert rund eine Woche. In dieser Zeit durchwühlen dann die Prüfer die Unterlagen und Prozesse der Firmen auf ihre Konformität.
Ein mit diesen Vorgängen Vertrauter ist Dominik Ellenrieder. Der 61-jährige Schweizer ist in der Schweizer Medizintechnik-Branche ein Schwergewicht. Er hat schon in einigen namhaften Firmen (u. a. Sulzer Medica, Stratec Medical, Kuros, Straumann, Symetis) führende Positionen eingenommen. Bei der Basler Firma Medartis ist er seit 2000 Vizeverwaltungsratspräsident und bei der in Therwil (BL) beheimateten Sentec Verwaltungsratspräsident und Mehrheitsaktionär. Zudem ist er Partner der Genfer Private-Equity-Firma Endeavour Vision, die den grössten Medtech-Fonds in Europa verwaltet. Er sollte also nicht nur die Mühen und Nöte der Grossfirmen, sondern auch der kleinen Medtech-Firmen gut kennen.
«Es stimmt nicht, dass bei einer Kündigung der bilateralen Verträge Schweizer Medtech-Unternehmen keinen EU-Marktzugang mehr hätten, sie können sich wie Unternehmen aus Drittstaaten verhalten», sagt Ellenrieder im Gespräch. «Theoretisch können wir noch Jahre so geschäften. Die notwendigen Anpassungen sind überschaubar, sofern eine eigene Tochtergesellschaft in einem EU-Land existiert.» Schon jetzt lassen auch Schweizer Medtech-Firmen ihre Produkte in der EU zertifizieren. Ein neues Problem zeichnet sich aber ab: Einst gab es in Europa mehr als 100 verschiedene Prüfstellen. Vorerst hat nur eine Handvoll von ihnen unter der neuen, strikteren Regulierung die Zulassung als Prüfstelle («notified body») erhalten. Dutzende streben das aber noch an. Aus diesem Grund kann nicht ausgeschlossen werden, dass es wegen der Verzögerung in der Prüfung zu Engpässen kommt. Das würde alle und nicht nur die Schweizer Firmen betreffen.
Von ihrem wichtigsten Markt werden die Schweizer Medtech-Firmen nicht ausgeschlossen, das heisst aber nicht, dass sie sich gemütlich zurücklehnen könnten. Wollten sie keinen Lieferunterbruch riskieren, mussten sie einige Massnahmen treffen. Dafür stand ihnen eine dreijährige Übergangsfrist nach Einführung der neuen Medizinprodukteregulierung (Medical Device Regulation MDR) in der EU zur Verfügung, die am 26. Mai 2017 in Kraft getreten ist. Konkret war es nötig, im EU-Raum einen Bevollmächtigten zu ernennen, der stellvertretend für den Hersteller künftig die Produktehaftung übernimmt. Die Zertifikate mussten entsprechend angepasst und auf den in die EU exportierten Produkten vermerkt werden, zum Beispiel auf den Verpackungsetiketten.
Im Vergleich mit den zusätzlichen Aufwendungen für die Einhaltung der seit drei Jahren geltenden strengeren Regulierung sind sie jedoch vernachlässigbar. Sogar für die kleine Sentec (Umsatz 33 Mio. $, 145 Mitarbeiter), die non-invasive Blutgasmessgeräte herstellt, sei dies verkraftbar, heisst es. Nun hat einfach das deutsche Werk in Rostock, wo die Firma Verbrauchsmaterialien produziert, Lieferantenstatus. Bei der rund viermal so grossen Medartis (Umsatz 125 Mio. Fr., 588 Mitarbeiter) nimmt eine Tochtergesellschaft im deutschen Freiburg i. B. künftig diese juristische Position ein und dient als Ansprechpartner für die EU-Behörde.
Schon jetzt sei klar, dass Medartis die neuen Produkte per November 2020 nach MDR und als Drittstaat beim TÜV Rheinland zertifizieren lassen werde, erklärt der Chief Production Officer Alex Maltzen, der sich seit Jahrzehnten mit solchen Fragen beschäftigt. Damit die bisherigen, nach alter MDD-Regelung zugelassenen Produkte nicht zwischen Stuhl und Bank fallen, wurde im vergangenen Herbst eine maximale Verlängerung der Zulassung eingereicht. Damit sei man bis 2024 auf der sicheren Seite. Sentec wird ab Mai 2020 die Anforderungen an einen Drittstaat erfüllen, um vom Verlauf der MRA-Verhandlungen unabhängig zu sein.
Ganz glücklich mit der verschärften Zulassung ist aber auch Ellenrieder nicht: «Die Innovationskraft der Firmen leidet unter der regulatorischen Umstellung», bemängelt er, denn damit sei ein zusätzlicher Aufwand verbunden, der die Zulassung zeitlich verzögere, vor allem für die neuen, nach MDR geprüften Produkte. Medartis habe deswegen eine zusätzliche Person anstellen müssen. Diese Mehrkosten hätten nicht auf den Preis überwälzt werden können.
Generell macht Ellenrieder eine Veränderung bei der Zertifizierung aus: Während früher die Amerikaner (FDA) strenger als die Europäer waren, sei es nun genau umgekehrt. Heute sei es für ihn einfacher, in den USA eine Zulassung zu bekommen als in Europa. Das ist eine bedenkliche Entwicklung, denn der amerikanische Markt ist für ausländische Anbieter schon immer äusserst attraktiv gewesen. Volumenmässig und nach Anzahl Indikationen gemessen sind die beiden Märkte identisch. Hingegen sei in den USA der Preisdruck viel geringer, sagt Ellenrieder. «Das Preisniveau in Deutschland beträgt oft ungefähr die Hälfte.»
Hingegen hat die strengere Regulierung auch ihre Vorteile: «Regulierungsarbitrage geht nicht mehr», meint Ellenrieder, weil die Zulassungsstellen selbst strenger überwacht werden. In der Forschung und Entwicklung werde dadurch systematischer gearbeitet, die Anforderungen an ein Produkt seien konkreter formuliert, und «es hält die Billiganbieter aus China von Europa fern». Bisher hätten sich die Chinesen nicht um eine Zulassung bemühen müssen und konnten trotzdem eine Distribution in der EU über lokale Dritte aufbauen. Dieses Schlupfloch fällt nun weg. NZZ, 23. Januar 2020, S. 29
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Das nächste gewerkschaftsfeindliche EuGH-Urteil: „Lohndumping als europäisch sanktioniertes Geschäftsmodell“
Der EuGH hat Ende 2019 erneut zum Schlag gegen Gewerkschaften und Arbeitnehmer-Rechte ausgeholt. Die EU-Richter erklärten die Dumpinglöhne beim Bordservice in mehreren Zügen der ÖBB, die 1.000 Euro unter österreichischem Kollektivvertragsniveau lagen, für rechtlich korrekt. Die Gewerkschaft warnt vor einem Dammbruch in der Verkehrsbranche .
Die ÖBB hatten zwischen 2012 und 2016 Do & Co beauftragt, die Zugrestaurants und das Bordservice in mehreren Zügen zu betreuen. Die Züge verbanden München und Salzburg mit Budapest. Den Auftrag vergab Do & Co weiter an die eigene Tochtergesellschaft Henry am Zug in Österreich. Diese Firma reichte den Auftrag wieder an ein Subunternehmen weiter, die Henry am Zug Hungary Kft, die ihren Sitz in Ungarn hat. Die ungarischen Angestellten, die für dieses Unternehmen tätig waren, wurden nach ungarischen Bestimmungen angestellt, entlohnt und sozialversichert, obwohl sie die meiste Zeit in Österreich tätig waren. Das Unternehmen sparte sich damit einen Großteil der Lohnkosten. Konkret: Statt nach österreichischem Kollektivvertrag zumindest monatlich 1.500 Euro zu erhalten, wurden die Beschäftigten mit 500 Euro abgespeist. Lohndumping pur, das die Kassen des Unternehmens klingeln ließ. In Hochzeiten arbeiteten auf diese Weise immerhin bis zu 120 ArbeitnehmerInnen bei Henry am Zug.
500 Euro statt 1.500 Euro Monatslohn
Entzunden hatte sich der Rechtsstreit, als nach einer Untersuchung des Arbeitsinspektorats zahlreiche Rechtsverstöße durch Do & Co festgestellt wurden. Daraufhin brummte das zuständige Wiener Magistrat dem Unternehmen eine Millionenstrafe auf, weil die österreichischen Mindestlöhne nicht eingehalten wurden. Dagegen berief Geschäftsführer Michael Dobesberger, unterlag damit aber beim Bundesverwaltungsgericht. Darauf wandte sich Dobesberger an den EuGH. Und dieser entschied knapp vor Weihnachten: Alles korrekt im Sinne der Kapitalseite. Die Arbeitnehmer dürfen um 1.000 Euro unter österreichischem Kollektivvertrag bezahlt werden, weil ja das Aus- und Einladen der Getränke und Speisen in Ungarn erfolge. Dass 80% der Tätigkeiten auf österreichischem Territorium für einen österreichischen Auftraggeber ausgeübt wurden, interessierte die EU-Richter nicht weiter. Sie blieben damit ihrer konzernfreundlichen Rechtsprechung treu, die nationale Kollektivverträge Schritt für Schritt zugunsten des neoliberalen EU-Binnenmarkts auszuhöhlen. Bereits im September 2019 hatte der EuGH mit einer skandalösen Entscheidung in der Causa Andritz dem östereichischen Antidumping-Gesetz einen empfindlichen Schlag versetzt.
Weitreichende Konsequenzen
Die Konsequenzen des EuGH-Urteils könnten weitreichend sein. Wenn es reicht, dass jemand in einem Billiglohnland in den Zug oder Bus ein- bzw. aussteigt, dann könnte das Lohndumping bald auf andere Berufsgruppen überspringen: Lokomotivführer, Zugbegleiter, Buschauffeure, Reinigungspersonal, andere Caterer. Gerade die zunehmende Liberalisierung im Verkehrsbereich, die über diverse EU-Richtlinien durchgesetzt wird, öffnet dafür Tür und Tor. Die türkis-grüne Regierung hat sich in ihrem Regierungsprogramm bekanntlich dafür ausgesprochen, diese Liberalisierung im Eisenbahnbereich zu forcieren.
Mit dem EuGH-Urteil droht – so Roman Hebenstreit, Chef der Transportgewerkschaft Vida - „Lohndrückerei zum europäisch sanktionierten Geschäftsmodell erhoben zu werden.“ Nachsatz des Gewerkschafters: „Dann braucht sich keiner wundern, wenn arbeitende Menschen zunehmend das Vertrauen in die EU verlieren." (Standard, 23.12.2020). Solidarwerkstatt Linz, (Jänner 2020)
https://www.solidarwerkstatt.at/arbeit-wirtschaft/eugh-urteil-lohndumping-als-europaeisch-sanktioniertes-geschaeftsmodell
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Muss das Rahmenabkommen mit der EU vors Volk? Der Bundesrat will neu völkerrechtliche Verträge mit verfassungsmässigem Charakter dem obligatorischen Referendum unterstellen. Es ist eine Debatte, welche die Schweiz spaltet: Was hat das Volk zu sagen, wenn es um völkerrechtliche Verträge geht? Wie viel direkte Demokratie ist in diesem Kontext möglich?
Besonders intensiv wurden diese Fragen vor der Abstimmung zur Selbstbestimmungsinitiative der SVP behandelt. Im November 2018 stimmte das Schweizer Stimmvolk darüber ab, ob es die Verfassung grundsätzlich über das Völkerrecht stellen will. Es wollte nicht. Die Initiative wurde mit 66 Prozent deutlich abgelehnt. Damit war das Thema allerdings nicht vom Tisch. Für die direktdemokratische Schweiz bleibt es eine Herausforderung, wie sie mit der zunehmenden Globalisierung des Rechts umgehen muss oder soll.
Vor diesem Hintergrund hat der Bundesrat am Mittwoch, den 15. Januar 2020 vorgeschlagen, Staatsverträge mit verfassungsmässigem Charakter unter das obligatorische Referendum zu stellen. Volk und Stände sollen also künftig das letzte Wort haben, wenn es darum geht, solche Verträge abzuschliessen oder nicht. Heute hält die Bundesverfassung einzig fest, dass der Beitritt zu Organisationen für kollektive Sicherheit oder zu supranationalen Gemeinschaften (wie etwa die Uno) dem Staatsvertragsreferendum unterliegen, nicht aber völkerrechtliche Verträge, die Bestimmungen mit Verfassungsrang enthalten oder deren Umsetzung eine Änderung der Verfassung erfordert. Gemäss Entwurf des Bundesrats gehören dazu etwa Bestimmungen über den Bestand der Grundrechte oder das Verhältnis von Bund und Kantonen sowie die Zuständigkeit des Bundes.
Das mag nun reichlich theoretisch klingen, wird aber schnell konkret. Etwa bei der Frage, ob das umstrittene Rahmenabkommen mit der EU unter ein solches obligatorisches Staatsvertragsreferendum fallen würde – oder nicht. Der Bundesrat hält sich in dieser Frage bedeckt. Er lässt sich nicht auf die Äste hinaus, in seiner Botschaft bleibt das Thema unerwähnt. Das Bundesamt für Justiz (BJ) will mit einer juristischen Beurteilung zuwarten, bis die endgültige Vorlage über das Rahmenabkommen bekannt ist.
«Der Bundesrat und später das Parlament werden das zur gegebenen Zeit entscheiden», sagt Susanne Kuster vom BJ. Sobald ein definitiver Abkommenstext vorliege, müsse man diesen systematisch analysieren und prüfen, ob er ähnlich bedeutende Bestimmungen enthalte wie die Verfassung. Die Kriterien dafür seien jetzt, da das obligatorische Referendum für völkerrechtliche Verträge explizit in der Verfassung verankert werden soll, aber klarer. Zuvor galt die Regelung als ungeschriebenes Verfassungsrecht. Werde dieses nun explizit festgeschrieben, erhöhe das die Transparenz und vor allem die Rechtssicherheit, sagt Kuster. Am Resultat selbst ändere das aber nichts Entscheidendes. «Im Gegenteil, in einigen Punkten könnte die neue Regelung sogar noch etwas weiter gehen als die bisherige Praxis.»
Das könnte all jenen in die Hände spielen, die das Rahmenabkommen dem obligatorischen Referendum unterstellen wollen. Etwas, das Exponenten von links bis rechts bereits gefordert haben. Der Ausserrhoder FDP-Ständerat Andrea Caroni, der die Verfassungsänderung mit einer Motion angestossen hat, sagt: «Mit Blick auf die dynamische Rechtsübernahme oder die Bedeutung des Europäischen Gerichtshofes könnte ich mir vorstellen, dass das Rahmenabkommen unter die neue Verfassungsbestimmung fällt.» Zum selben Schluss kam auch der Zürcher Staatsrechtsprofessor Andreas Glaser, der im vergangenen Frühling ein entsprechendes Rechtsgutachten erstellt hat – im Auftrag von SVP-Nationalrat Gregor Rutz, dem früheren FDP-Kantonsrat und langjährigen NZZ-Redaktor Andreas Honegger sowie dem Zürcher Wirtschaftsprofessor Martin Janssen.
Sollte das Rahmenabkommen dereinst tatsächlich dem obligatorischen Referendum unterliegen, so dürfte es sich dabei allerdings um einen Einzelfall handeln. Zumindest vermittelt der Bundesrat diesen Eindruck. Das obligatorische Staatsvertragsreferendum für völkerrechtliche Verträge sei bereits in der Vergangenheit selten angewendet worden und dies werde wohl auch in Zukunft der Fall sein, heisst es in der Botschaft. Der Bundesrat nennt drei Beispiele, in denen die bisher ungeschriebene Regelung zum Staatsvertragsreferendum zum Zug gekommen ist. Am ehesten mit dem Rahmenabkommen vergleichbar ist dabei die EWR-Abstimmung von 1992.
Explizit nicht unter ein obligatorisches Staatsvertragsreferendum fallen würde der Migrationspakt der Uno. Bei diesem handelt es sich um sogenanntes Soft Law, das rechtlich nicht bindend ist. Weil aber dennoch erwartet wird, dass sich die Staaten an das Vereinbarte halten, ist er umstritten. Der Bundesrat wollte ihn eigentlich im Herbst 2018 unterzeichnen, doch das Parlament verlangte Mitsprache. Der Bundesrat versprach daraufhin, den Migrationspakt bis Ende 2019 ins Parlament zu bringen. Doch geschehen ist bis anhin nichts. Laut dem Aussendepartement wird der Bundesrat dem Parlament noch dieses Jahr einen einfachen Bundesbeschluss dazu unterbreiten. NZZ, 16. Januar 2020, S. 13
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