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Kurzinfos November 2014EU fördert britische Atomkraftwerke
Die EU-Kommission hat für den Bau zweier Atomkraftwerkes in Großbritannien grünes Licht gegeben. Sie genehmigt der britischen Regierung Staatssubventionen von 43 Milliarden Euro für den Bau der Atomreaktoren.
Umweltschutzorganisationen kritisierten die Freigabe der britischen Staatsgarantien scharf. „Erst vor einem Jahr hat die Kommission gesagt, dass Hinkley prinzipiell nicht mit den EU-Regeln über staatlichen Beihilfen kompatibel ist“, sagt Mark Breddy, Sprecher von Greenpeace Europe. „Jetzt macht die Kommission unter Druck von der britischen Regierung und dem Atomkraftwerkskonzern EDF eine Kehrtwendung.“ Mehrere Akteure, darunter der Stromversorger wie EWS Schönau, die Umweltorganisation Global 2000, aber auch der österreichische Staat prüfen derzeit die Möglichkeiten, Klage gegen die Atomsubventionen einzulegen. Umwelt aktuell, November 2014, S. 15.
Kontakte EU-Rüstungs-Agentur und Schweiz Die Schweiz könnte künftig im Rüstungsbereich enger mit der EU zusammenarbeiten. Die Chefin der EU-Verteidigungsagentur sieht Kooperationsmöglichkeiten bei Aufklärungsdrohnen oder bei der Abwehr von Cyber-Angriffen. In Brüssel ist seit dem Ja zur Masseneinwanderungsinitiative oft wenig Wille zur Kooperation mit Bern zu spüren. Im Rüstungsbereich aber könnte die Schweiz bald enger mit der EU zusammenarbeiten. Die Chefin der EU-Verteidigungsagentur (EVA), die Französin Claude-France Arnould, war Anfangs November 2014 zu einem ersten Arbeitsbesuch in der Schweiz, um mögliche Kooperationen auszuloten. Zwei Jahre nachdem die Schweiz mit der EVA eine Zusammenarbeitsvereinbarung unterzeichnet hat, sollen nun die Weichen gestellt werden, um die Rüstungskooperation erstmals mit konkreten Inhalten zu füllen.
Die EVA ist eine junge EU-Agentur, welche die EU-Staaten bei der Entwicklung ihrer militärischen Fähigkeiten und bei der entsprechenden Forschung und Entwicklung unterstützten soll. Konkret werden unter dem Dach der Agentur zwischenstaatliche Rüstungskooperationen lanciert. Oft geht es dabei um Spitzentechnologien, weshalb sich etwa bei der Luft- und Raumfahrt oder bei der Cyber-Abwehr Synergien zwischen militärischer und ziviler Nutzung ergeben. Da die Verteidigung in der EU eine primär nationale Aufgabe geblieben ist, wird die EVA politisch von den nationalen Verteidigungsministern gesteuert. Wie EVA-Chefin Arnould im Gespräch in Brüssel erläutert, sind überdies alle Kooperationen freiwillig und richten sich ganz nach den Bedürfnissen der einzelnen Staaten aus. Arnould glaubt daher, dass diese «Kooperation „a la carte“ auch für die Schweiz von Interesse sein könnte. Bei ihrem Arbeitsbesuch wird sie mit Verteidigungsminister Ueli Maurer, Vertretern der Armee sowie von Armasuisse zusammentreffen. Geplant sind auch Gespräche mit Exponenten der Rüstungsindustrie etwa beim Besuch der Pilatus-Werke in Stans.
Die EU-Staaten hätten der Schweiz die Türe für eine Teilnahme an Programmen und Projekten geöffnet, sagt Arnould. «Nun liegt es an der Schweiz, ihr spezifisches Interesse zu bekunden.» Laut Arnould sind derzeit noch keine konkreten Kooperationen entscheidungsreif. Dennoch verweist sie auf Projekte, an denen die Schweiz interessiert sein könnte.
So plant die EU unter dem Namen «Single European Sky» eine Neustrukturierung und Reglementierung des europäischen Luftraums. Dabei stellt sich laut Arnould die Frage nach der Eingliederung von Flugzeugen oder Aufklärungsdrohnen in den Luftraum, wobei die EVA bei der Zertifizierung und Reglementierung militärischer Flugkörper eine tragende Rolle spielen wird. Auch bei Kooperationsprojekten zur Abwehr von Internet-Angriffen könnten sich laut Arnould Synergien mit der Schweiz ergeben. Die Cyber-Abwehr und die Entwicklung von Aufklärungsdrohnen gehören neben der Luftbetankung und der Satellitenkommunikation zu den Prioritäten der EVA. Besonders intensiv genutzt werden die Kooperationsmöglichkeiten laut Arnould von kleineren EU-Staaten wie Finland und Österreich. Für sie ist die Zusammenarbeit zu einem Mittel der Effizienzsteigerung geworden, um angesichts der Sparzwänge mehr aus ihren Investitionen in die Rüstung herauszuholen. Auch Norwegen, das zwar der Nato, nicht aber der EU angehört, beteiligt sich sehr aktiv an den Projekten der EVA. Die Bedeutung der Kooperation im Rahmen der EVA könnte in den nächsten Jahren zunehmen, zumal die USA von Europa mehr Investitionen in die Rüstung verlangen, aber vielen EU-Staaten das Geld dafür fehlt.
Für mehr Zusammenarbeit haben sich sowohl die Regierungschefs der 28 EU-Staaten ausgesprochen wie auch die neue EU-Aussenbeauftragte Federica Mogherini, die der Agentur seit November politisch vorsteht. Auch die Rüstungsindustrie hofft auf mehr Kooperationen, da sich sonst in Europa kaum noch Grossprojekte realisieren lassen. Arnould glaubt nicht, dass diese Entwicklung die nationale Souveränität infrage stellt: «Die einzelnen Länder haben nicht mehr genügend Kapazitäten. Die Kooperation ist darum vielmehr ein Mittel, um Souveränität zurückzugewinnen.» NZZ, 5. November 2014, S. 9.
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Strassburg rügt die Schweiz Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte hat sein Veto gegen die bedingungslose Abschiebung einer afghanischen Familie nach Italien eingelegt. Mit dem Urteil wird das sogenannte Dublin-System in der Praxis unterminiert.
Für Rückführungen von Asylbewerbern aus der Schweiz nach Italien hat der Menschenrechtsgerichtshof hohe Hürden errichtet: Solche Überstellungen sind laut einem Urteil vom Dienstag künftig nur noch dann möglich, wenn zuvor auf der Basis einer gründlichen Einzelfallprüfung garantiert werden kann, dass die betroffenen Flüchtlinge in Italien in den Genuss einer humanen Behandlung kommen.
Die Grosse Kammer der Strassburger Instanz fällte diese Entscheidung unter dem Vorsitz von Gerichtspräsident Dean Spielmann (Luxemburg) mit 14 gegen drei Stimmen am Beispiel der achtköpfigen afghanischen Familie Tarakhel, die nun nicht nach Italien zurückgeschickt werden darf und in der Schweiz bleiben kann.
Die Richter des Europarats stellten fest, dass die Rückführung dieser Afghanen nach Italien «ohne individuelle Garantien, dass sie eine dem Alter der Kinder angemessene Betreuung erhalten und als Familie gemeinsam untergebracht werden», nicht akzeptabel sei. Ein adäquater Umgang mit der Familie gemäss der Menschenrechtscharta, die eine menschenunwürdige Behandlung verbietet, könne von den Schweizer Behörden angesichts der Defizite im italienischen Asylsystem und mangels «detaillierter und glaubwürdiger Informationen» über die Betreuung von Flüchtlingen nicht sichergestellt werden.
Unter Verweis auf kritische Berichte des Uno-Flüchtlings-Kommissariats sowie des Menschenrechtskommissars des Europarats, Nils Muzniek, kann aus Sicht von Gerichtspräsident Spielmanns Kollegium nicht ausgeschlossen werden, dass nach Italien ausgewiesene Asylsuchende dort entweder keine Unterkunft finden oder unter medizinisch problematischen Bedingungen «in übervölkerten Strukturen» und in einem «Umfeld der Gewalt» leben müssten.
Im Urteil heisst es, dass 2013 in Italien über 14000 Asylanträge gestellt worden seien, jedoch nur 9500 Plätze für solche Flüchtlinge existierten. Die Richter des Europarats räumen ein, dass in dem südeuropäischen Land zwar Fortschritte bei der Betreuung von Flüchtlingen zu verzeichnen seien, doch gebe es keine präzisen Informationen über die Gewährleistung des «speziellen Schutzes», der bei Asylsuchenden und besonders bei Familien mit Kindern geboten sei.
Mit dem Urteil, das die bisherige Strassburger Rechtsprechung revidiert, wird das sogenannte Dublin-System zwar nicht abgeschafft, aber in allen Staaten, die den Dublin-Vertrag unterzeichnet haben, in der Praxis unterminiert. Nach diesem Abkommen von 1990, bei dem zunächst zwölf EU-Nationen mitmachten und dem später andere EU-Länder sowie die nicht zur EU gehörenden Staaten Schweiz, Island und Norwegen beitraten, muss jenes Land einen Asylantrag bearbeiten, in das der Flüchtling zunächst einreist. Diese Regelung soll ein «Asyl-Hopping» unterbinden.
Die Familie Tarakhel war im Juli 2011 per Schiff nach Italien gekommen, wo sie zunächst falsche Namensangaben machte, doch konnten die Behörden die wahre Identität klären.
Die Afghanen wurden in einem EU-Register als Asylsuchende erfasst und in einem Aufnahmezentrum in Bari untergebracht, das sie aber rasch Richtung Österreich verliessen. Dort stellte man einen Asylantrag, den die Behörden abwiesen. Doch die Rückführung nach Italien scheiterte, weil die Flüchtlinge im November 2011 plötzlich in der Schweiz auftauchten. Sich mit deren Asylgesuch zu befassen, lehnte das Schweizer Migrationsamt ab. Es wollte sie unter Verweis auf Dublin nach Italien zurückschicken.
Bisher hat der Menschenrechtsgerichtshof solche Ausweisungen nach Italien in der Regel gebilligt. Jetzt aber ist eine neue Situation entstanden. Die von den Richtern des Europarats bei geplanten Rückführungen nach Italien geforderte präzise Prüfung jedes Einzelfalls dürfte von den Behörden allein schon wegen der schieren Zahl nicht zu leisten sein. 2013 schickte allein die kleine Schweiz 2500 Asylsuchende nach Italien zurück. NZZ, 4. November 2014.
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Die Bilanz der Bilateralen Seit dem Volks-Ja zur Einwanderungsinitiative wissen der Bundesrat und die Wirtschaft, dass sie den Nutzen der Bilateralen besser erklären müssen. Ein neuer Verwaltungsbericht soll die Basis dazu liefern. Dazu müsste er aber publiziert werden.
Ökonomen sind nicht wie andere Menschen. Den Ökonomen muss man meist nicht erklären, weshalb offene Märkte in der Regel gut sind für den Wohlstand und das Wirtschaftswachstum. Die Theorie (in offenen Märkten gehen Produkte, Kapital und Arbeitskräfte dorthin, wo sie die grösste Wertschöpfung bringen) ebenso wie die Praxis der Industrieländer (offene Volkswirtschaften entwickeln sich tendenziell besser) zeigen das anschaulich. Daraus leitet sich auch eine positive Grundhaltung zum Vertragspaket Schweiz - EU der «Bilateralen I» ab, welches Hindernisse abbaute und damit der Schweizer Wirtschaft besseren Zugang zum EU-Markt verschaffte.
Doch für das breite Publikum sind die Vorteile der Bilateralen nicht offenkundig, wie der Erfolg der Einwanderungsinitiative mutmassen lässt. Seit dem Urnengang wissen der Bundesrat und die Wirtschaft, dass sie die Vorteile der «Bilateralen I», die mit dem Wegfall der Personenfreizügigkeit gefährdet wären, besser erklären müssen. Ein Bericht des Staatssekretariats für Wirtschaft (Seco) im Auftrag der Regierung hat Dutzende vorliegender Studien dazu zusammengefasst.
Der Bericht, der Thema im Bundesrat war, sagt dem Vernehmen nach, dass die Bilateralen klare wirtschaftliche Vorteile gebracht hätten. Einzelne Forschern hatten auch Zahlen genannt, doch eine belastbare quantitative Aussage zur Wirkung der Bilateralen ist fast nicht machbar.
Der Bundesrat hat sein Plazet zur Publikation des Berichts noch nicht gegeben. Dem Vernehmen nach spielten politische Erwägungen etwa im Kontext der Ecopop-Initiative eine Rolle – möglicherweise weil der Bericht auf eine klare Aussage über die Folgen eines Wegfalls der Bilateralen verzichtet. Der Verzicht auf eine solche Aussage ist insofern verständlich, als man nicht wissen kann, was bei einem Wegfall der Bilateralen an deren Stelle träte. Laut Bundesratssprecher André Simonazzi hat die Regierung am Mittwoch keinen Beschluss zum Bericht gefasst und ihn auch noch nicht formell zur Kenntnis genommen. Wann das Papier publiziert werde, wisse er nicht.
In der wohlstandsverwöhnten Schweiz neigt man dazu, den Wohlstand als gottgegeben zu betrachten. Schon die 1990er Jahre scheinen weit weg. Damals dominierte der Befund der «Wachstumsschwäche» die wirtschaftspolitische Diskussion. In Vergleichen mit anderen Industriestaaten zum Wirtschaftswachstum pro Kopf der Bevölkerung war die Schweiz in den 1990er Jahren und auch in den zwei Jahrzehnten davor in den hintersten Rängen.
Die «Bilateralen I» wurden 1999 unterzeichnet und traten 2002 in Kraft. Seither hat die Schweiz ihre relative Position deutlich verbessert. In den vergangenen 10 Jahren war das Pro-Kopf-Wachstum der Schweiz trotz schonleicht stärker als im Euro-Raum. Viele Faktoren dürften dabei eine Rolle gespielt haben, auch das Vertragspaket der Bilateralen. Dessen Beitrag ist zahlenmässig wegen des begrenzten statistischen Werkzeugkastens nicht abschliessend zu definieren – was aber nicht den Schluss erlaubt, dass der Beitrag unbedeutend war. NZZ, 6. November 2014, S. 27.
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EuGH-Urteil: Bedingungen für EU-Freizügigkeit Als Rumänen und Bulgaren Anfang 2014 in den vollen Genuss der EU-Personenfreizügigkeit kamen, brach in nordeuropäischen Staaten Panik vor einer Masseneinwanderung in die Sozialsysteme aus. Inzwischen ist die Debatte um den sogenannten «Sozialtourismus » wieder etwas abgeklungen, obwohl seit Anfang Jahr netto rund 100 000 Bulgaren und Rumänen nach Deutschland gezogen sind. Betrachtet man das gesamte Ausmass der Migration zwischen den EU-Staaten, ist die «Armutsmigration» alles andere als ein Massenphänomen. Lokal führt die Zuwanderung aber durchaus zu Auseinandersetzungen, weshalb die Thematik in vielen EU-Staaten politisch heikel ist.
In einem am 11. November 2014 publizierten Urteil hat der Europäische Gerichtshof (EuGH) in Luxemburg entschieden, dass ein EU-Einwanderer, der keiner Erwerbstätigkeit nachgeht und sich auch nicht um eine Anstellung bemüht, von gewissen Sozialleistungen ausgeschlossen werden kann. Anhand des Falls einer in Leipzig wohnhaften Rumänin und von deren minderjährigem Sohn stützt der EuGH die deutschen Gesetze, die arbeitslosen EU-Ausländern die Auszahlung von Hartz-IV-Geldern verwehren. Die Richter halten auch explizit fest, dass die Personenfreizügigkeit nur unter Bedingungen gilt.
Eine Diskriminierung gegenüber Inländern ist laut dem EuGH erlaubt, da EU-Ausländer in der neuen Heimat über genügend eigene Existenz-Mittel verfügen müssten. Insofern offenbart der Fall der Rumänin, die in Deutschland also gar keinen Anspruch auf Aufenthalt hätte, auch Vollzugsprobleme bei der Wegweisung. Deutsche Politiker begrüssten den Entscheid, der das Vertrauen in die Personenfreizügigkeit stärke. Ähnlich äusserte sich eine Sprecherin der EU-Kommission, die auch erklärte, dass das Urteil für EU-Bürger Rechtssicherheit schaffe. Auf Zustimmung stiess das Verdikt schliesslich beim britischen Premierminister David Cameron, der bis Ende Jahr neue Forderungen zur Personenfreizügigkeit präsentieren will. Grossbritannien ist in einer speziellen Situation, da sein Sozialsystem stärker als jene anderer EU-Staaten auf Leistungen beruht, die unabhängig von geleisteten Beitragszahlungen ausgeschüttet werden.
Während es für die EU-Staaten einfacher ist, Bürgern aus anderen EU-Staaten beitragsabhängige Sozialleistungen zu verweigern, stellt sich bei beitragsunabhängigen Leistungen das Problem des Diskriminierungsverbots zwischen EU-Bürgern stärker. Da sich das Urteil auf gewisse beitragsunabhängige Leistungen bezieht, sprach man in London von einem Entscheid mit Signalwirkung. Arbeitsminister Iain Duncan Smith kündigte an, Grossbritannien wolle nun auf klarere Rechtsgrundlagen hinwirken, damit die EU-Staaten die Kontrolle über ihre Sozialsysteme wahren könnten. NZZ, 12. November 2014, S. 3
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Zivilmilitärische Aufrüstung In der EU mehren sich Anzeichen, dass gegen unbewilligte Demonstrationen und Blockaden künftig auch länderübergreifend vorgegangen wird. WoZ-Artikel von Aureliana Sorrento vom 20. November 2014, S. 13. (auf dem Internet nicht verfügbar). Begründet werden entsprechende Vorhaben mit Artikel 222 des EU-Vertrages von Lissabon:
„(1) Die Union und ihre Mitgliedstaaten handeln gemeinsam im Geiste der Solidarität, wenn ein Mitgliedstaat von einem Terroranschlag, einer Naturkatastrophe oder einer vom Menschen verursachten Katastrophe betroffen ist. Die Union mobilisiert alle ihr zur Verfügung stehenden Mittel, einschließlich der ihr von den Mitgliedstaaten bereitgestellten militärischen Mittel, um
a) – terroristische Bedrohungen im Hoheitsgebiet von Mitgliedstaaten abzuwenden;
– die demokratischen Institutionen und die Zivilbevölkerung vor etwaigen Terroranschlägen zu schützen;
– im Falle eines Terroranschlags einen Mitgliedstaat auf Ersuchen seiner politischen Organe innerhalb seines Hoheitsgebiets zu unterstützen;
b) im Falle einer Naturkatastrophe oder einer vom Menschen verursachten Katastrophe einen Mitgliedstaat auf Ersuchen seiner politischen Organe innerhalb seines Hoheitsgebiets zu unterstützen.
(2) Ist ein Mitgliedstaat von einem Terroranschlag, einer Naturkatastrophe oder einer vom Menschen verursachten Katastrophe betroffen, so leisten die anderen Mitgliedstaaten ihm auf Ersuchen seiner politischen Organe Unterstützung.“
Als „vom Menschen versurachte Katastrophe“ werden Situatioen definiert, „die schädliche Auswirkungen auf Menschen, die Umwelt oder Vermögenswerte hat oder haben kann“. Eine sehr weite Definition, die auch Streis und Aufstände einschliesst. WoZ, 20. November 2014, S. 13.
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Bilaterales Wettbewerbsabkommen mit EU tritt in Kraft Trotz der Eiszeit im bilateralen Verhältnis schreitet die Kooperation der Schweiz mit der EU in manchen Bereichen voran. So tritt zum 1. Dezember 2014 ein Abkommen über die Zusammenarbeit der Wettbewerbsbehörden in Kraft. Dies teilten das Eidgenössische Departement für Wirtschaft und die EU-Kommission am 28. November 2014 mit. Das Abkommen ermöglicht es der Schweizer Wettbewerbskommission (Weko) und der Generaldirektion Wettbewerb der EU-Kommission, sich gegenseitig über Vollzugsmassnahmen zu benachrichtigen, diese zu koordinieren sowie Beweise und Informationen auszutauschen. Der Informationsaustausch ist möglich, wenn beide Behörden dieselben oder miteinander verbundene Fälle untersuchen. Er unterliegt laut den Angaben strengen Regeln zum Schutz von Geschäftsgeheimnissen, personenbezogenen Daten und der Verfahrensgarantien.
Die EU-Kommission hob hervor, dass dies das erste Wettbewerbsabkommen mit einem Drittstaat sei, das den Austausch von Beweisen erlaube («Abkommen der zweiten Generation »). Die bestehenden EU-Abkommen mit den USA, Kanada, Japan und Südkorea sind solche der ersten Generation. Das Wirtschaftsdepartement betonte, der Vertrag sei verfahrenstechnischer Natur und verlange keine Harmonisierung des materiellen Rechts. Bundesrat Schneider-Ammann und der damalige EU-Wettbewerbskommissar Almunia hatten das Abkommen im Mai 2013 unterzeichnet. Begründet wurde es mit der Zunahme von grenzüberschreitenden wettbewerbswidrigen Verhaltensweisen wie etwa dem Errichten von Kartellen. NZZ, 29. November 2014, S. 31.
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Ehemalige Bundeskanzlerin will Initiativrecht einschränken Annemarie Huber-Hotz hat die nationale Politik während dreier Jahrzehnte aus unmittelbarer Nähe begleitet: 1978 trat sie in die Bundesverwaltung ein, 1992 avancierte sie zur Generalsekretärin der Bundesversammlung, von 2000 bis 2007 amtete sie als Bundeskanzlerin. In jener Zeit war das Instrument Volksinitiative hauptsächlich eine direktdemokratische Waffe der Linken, von Kleinparteien und ausserparlamentarischen Gruppierungen.
Das hat sich geändert. Seither versuchen ausnahmslos alle Parteien, mittels publikumswirksamer Volksinitiative ihr Profil zu schärfen. Die einstige Bundeskanzlerin, die der FDP angehört, beobachtet diese Entwicklung sorgenvoll. Von der «Zentralschweiz am Sonntag» auf das Initiativrecht angesprochen, sagte Huber-Hotz: «Die Übernutzung der Volksrechte gibt mir zu denken, denn damit wird dieses hervorragende demokratische Instrument entwertet.» Das Mittel der Volksinitiative sei nicht für Wahlkämpfe und die Profilierung der Parteien eingeführt worden, die in Regierung und Parlament mit Fraktionsstärke vertreten seien. Vielmehr sei das Initiativrecht für Minderheiten gedacht, um ihre Anliegen von aussen in die politische Debatte einbringen zu können.
Annemarie Huber-Hotz belässt es nicht bei mahnenden Worten. Sie wartet mit einem brisanten Vorschlag auf: «Man sollte dafür sorgen, dass das Mittel der Volksinitiative wieder jenen vorbehalten bleibt, für die es ursprünglich gedacht war, und dessen Gebrauch den im Parlament in Fraktionsstärke vertretenen Parteien untersagen.»
Die einstige Bundeskanzlerin reiht sich damit in den Kreis jener ein, die das Initiativrecht als reformbedürftig erachten. Dabei dreht sich die seit geraumer Zeit flackernde Kontroverse nicht nur um die schiere Zahl von Initiativprojekten. Anlass zur Sorge gibt auch der Umstand, dass die Umsetzung gutgeheissener Volksinitiativen immer öfter Probleme bereitet. Unlängst liess die Staatspolitische Kommission des Ständerats verlauten, aufgrund der Häufung von Volksinitiativen, die in Konflikt mit Grundrechten und grundlegenden Prinzipien des Rechtsstaates stünden, müssten die heute geltenden Kriterien für die Ungültigkeitserklärung von Volksinitiativen «grundsätzlich überprüft werden».
Auch der Direktor des Bundesamts für Justiz, Martin Dummermuth, hat sich in die Debatte eingeschaltet. Gegenüber der «Schweiz am Sonntag» meinte er, wenn Volksinitiativen immer stärker benutzt würden, um politische Zeichen zu setzen, dann bestehe die Gefahr, dass sich der Verfassungstext von der rechtlichen Wirklichkeit entferne. NZZ, 3. November 2014, S. 7
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Umsetzung der Zweitwohnungsinitiative Seit Volksinitiativen häufiger an der Urne Erfolg haben, sind Fragen der Umsetzung naturgemäss ins Zentrum des Interesses gerückt. Respekt vor dem Wortlaut von Initiativen stand zuletzt nicht hoch im Kurs (NZZ 7. 10. 14). Die Zweitwohnungsinitiative liefert ein Lehrbuchbeispiel. Der Wortlaut ist bei der Umsetzung von Volksinitiativen nicht das Evangelium. Der Wortlaut steht allerdings am Anfang, und danach sind auch der Zweck der Initiative, die Rechtssystematik und die Entstehungsgeschichte massgebend. Der Wortlaut kann namentlich dann in den Hintergrund rücken, wenn er nicht klar ist oder im Widerspruch zum Zweck der Initiative zu stehen scheint.
Schon der Umsetzungsvorschlag des Bundesrats war ziemlich locker mit der Zweitwohnungsinitiative umgegangen. Der Ständerat ging diesen Herbst noch einige Schritte weiter und sah sich in der Folge mit Kritik eingedeckt. Die Raumplanungskommission des Nationalrats hat deshalb für ihre Sitzung von dieser Woche eine Expertenanhörung zur Frage der Verfassungsmässigkeit der vorliegenden Umsetzungsvariante beschlossen.
Zu den Eingeladenen gehört der Freiburger Rechtsprofessor Bernhard Waldmann. Den Bundesrat nimmt er einigermassen in Schutz: «Ich würde nicht sagen, dass der Vorschlag des Bundesrats generell verfassungswidrig ist, aber er hat die Spielräume bis zum Äussersten ausgenutzt.» Kritischer ist Waldmann mit der kleinen Parlamentskammer: «Der Ständerat hat in einzelnen Punkten übermarcht.» Zu weit geht die Vorlage nun laut Waldmann namentlich in vier Punkten:
► Die Vorlage erlaubt in Gemeinden mit Zweitwohnungsanteil über 20 Prozent für die Hotellerie den Neubau von Zweitwohnungen mit «kalten Betten» (also Zweitwohnungen, die nicht auf dem Mietmarkt angeboten werden). In diesem Punkt sei schon der Bundesrat zu weit gegangen. Der Ständerat hat hier ein Element des Bundsratsvorschlags gestrichen, ein zweites Element aber dafür ausgebaut. Die juristische Kernkritik hier: Die Vorlage widerspricht dem Wortlaut und dem Zweck der Initiative.
► Der Neubau von Zweitwohnungen mit «kalten Betten» soll in allen «erhaltenswerten» Bauten möglich sein. Der Begriff «erhaltenswert» eröffnet ein weites Spielfeld. Auch hier droht ein Widerspruch zum Wortlaut und zum Zweck der Initiative.
► Altrechtliche Zweitwohnungen mit «kalten Betten» dürfen um bis zu 30 Quadratmeter bzw. 30 Prozent erweitert werden, obwohl die Verfassung die Beschränkung der Zweitwohnungen nicht nur an der Zahl misst, sondern auch an der Fläche.
► Die nach dem 1. Januar 2013 erteilten Baubewilligungen gestützt auf die Zweitwohnungsverordnung des Bundesrats sollen gültig bleiben, obwohl das Bundesgericht anders entschieden hat.
Ähnlich kritisch äussert sich auch der Zürcher Rechtsprofessor Alain Griffel, den die Raumplanungskommission ebenfalls anhören will. Auch Griffel kritisiert die «Strukturerhaltungsmassnahme» mit der Sonderregel für die Hotellerie sowie die Ausnahme für «erhaltenswerte» Bauten. Kritisch sieht er zudem die weitgehende Freigabe der Umnutzung altrechtlicher Wohnungen in Zweitwohnungen.
Mit der Zweitwohnungsinitiative befasst hat sich auch der Luzerner Rechtsprofessor Roland Norer. In Sachen Verfassungsrecht übt er sich im Gespräch in Zurückhaltung. Er wolle nicht von «Verfassungswidrigkeit» bei der Umsetzung der Initiative sprechen, sehe aber «problematische» Bestimmungen, wo in Gemeinden mit über 20 Prozent Zweitwohnungsanteil auch der Neubau von Zweitwohnungen mit «kalten Betten» ermöglicht werde.
Zu den starken Befürwortern des Ständeratskurses zählt der Bündner FDP-Ständerat Martin Schmid. Man sei vom Kerngehalt der Initiative ausgegangen, sagt er mit Verweis auf ein Urteil des Bundesgerichts: «keine neuen kalten Betten auf der grünen Wiese». Es sei alles eine Frage der Auslegung, betont Schmid. Wer für eine strenge Auslegung sei, müsse auch auf die Städte losgehen: «Warum gelten Diplomatenwohnungen in Genf oder Studentenwohnungen nicht als Zweitwohnungen?» Weder der Wortlaut noch der Zweck der Initiative deuten allerdings zwingend in diese Richtung.
Der vom Ständerat zugelassene Ausbau von Altwohnungen war gemäss Schmid nie ein Diskussionsthema im Vorfeld der Volksabstimmung. Die Ausnahmen für die Hotellerie rechtfertigt er mit der Förderpolitik für diesen Sektor; es gebe nebst dem Zweitwohnungsartikel auch andere Verfassungsziele.
Verfassungsziele gibt es in der Tat viele. Eine Verfassungsnorm darf aber andere Verfassungsbestimmungen einschränken. Ein Lehrbuchbeispiel: Die Verfassung fordert die Gleichberechtigung von Mann und Frau, aber beim Militärdienst schränkt die Verfassung diese Gleichberechtigung ein. «Das Spezielle kommt vor dem Allgemeinen, das Spätere kommt vor dem Früheren» ist bei Konflikten zwischen Bestimmungen ein gängiger (wenn auch nicht immer zwingender) Grundsatz. Neue Verfassungsnormen lassen sich nicht einfach mit dem Verweis auf alte Bestimmungen wie etwa die Eigentumsgarantie, die Wirtschaftsfreiheit oder das Verhältnismässigkeitsprinzip gleich wieder aushebeln. Eine gewisse Abwägung zwischen verschiedenen Verfassungsnormen sei zulässig, sagt Rechtsprofessor Bernhard Waldmann: «Aber es gibt rote Linien, die nicht zu überschreiten sind.» Solche roten Linien dürfte der Ständerat in Sachen Zweitwohnungen wohl mehrfach überschritten haben. NZZ, 17. November 2014, S. 8
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EU-„Bürgerinitiative“-EU-Kommission verklagt 900 000 Unterschriften in knapp sechs Wochen – die neue, europaweite Bürgerinitiative gegen die geplanten Freihandelsabkommen der EU mit den USA und Kanada ist ein Renner. Aber sie hat einen Haken: Die EU-Kommission verweigerte den Initianten im September 2014 die Registrierung als Europäische Bürgerinitiative (EBI), weil – grob gesagt – Initiativen ihrer Ansicht nach nur für, nicht gegen etwas sein dürften. Also spricht das bunte Bündnis aus Bürgerrechtlern und Umweltschützern nun von einer «selbstorganisierten EBI» und hat die Kommission verklagt.
Das ist misslich für die EU, schliesslich wollte sie mit dem im April 2012 eingeführten Instrument demokratischer werden: Eine Million Bürger aus mindestens sieben EU-Staaten kann die Kommission auffordern, dem Rat und dem Parlament einen Rechtsakt vorzuschlagen; die Kommission kann das aber verweigern. Auch deshalb ist nun ein offener Konflikt darüber ausgebrochen, was genau die EBI ist – oder sein sollte: eine simple Petition? Ein politischer Stimmungstest? Oder ein verbindliches Rechtsmittel, mit dem EUBürger Gesetze initiieren können?
Der Mitarbeiter des Europäischen Gewerkschaftsverbands für den öffentlichen Dienst gibt sich illusionslos: «Die EBI ist eine Petition an den König. Und der kann damit machen, was er will.» Im Fall der Wasser-Initiative lud die EU-Kommission zuerst die Initianten zu einem Gespräch ein und liess sie dann eine öffentliche Anhörung im Parlament organisieren; so sieht es die entsprechende Direktive vor. Danach kann die Kommission auf die Initiative eingehen oder nicht, sie muss es nur begründen. Auf die Wasser-Initiative ging sie ein: Sie organisierte eine öffentliche Konsultation zum freien Zugang zu sauberem Trinkwasser, deren Ergebnisse in die anstehende Revision der Trinkwasser- Richtlinie einfliessen sollen. Und obwohl der Wasser-Zugang auch durch private Dienstleister garantiert werden kann, schloss die Kommission noch vor dem Ende der Unterschriftensammlung die Wasserversorgung von ihrer neuen Konzessions-Richtlinie aus, welche die Vergabe von öffentlichen Aufträgen regelt.
Auf die bis dato erfolgreichste Initiative ging die Kommission jedoch nicht ein. Fast 1,9 Millionen Unterschriften hatten «Lebensrechts»-Organisationen dagegen gesammelt, dass die Zerstörung menschlicher Embryos bei EU-finanzierter Forschung in Kauf genommen wird. Die Kommission lehnte die Initiative unter anderem mit der Begründung ab, dass EU-Rat und -Parlament erst im Dezember 2013 das Forschungsprogramm Horizont 2020 verabschiedet hätten und die dortigen Regeln zu Stammzellen im Einklang mit der EUGrundrechtecharta stünden.
Das wollen die Initianten nicht auf sich sitzenlassen. «Die EU-Kommission darf kein Vetorecht haben», sagt Grégory Puppinck, der Vorsitzende des Initiativkomitees. Für ihn passt es nicht zusammen, dass die Kommission eine Initiative erst zur Registrierung zulässt – und sie dann ablehnen kann, wenn die nötigen Unterschriften gesammelt sind. Ginge es nach Puppinck, müsste die EU-Kommission erfolgreiche Initiativen automatisch ins Gesetzgebungsverfahren einbringen. «Das Parlament sollte über unsere Initiative debattieren. Es kann dann immer noch Nein sagen.» Eine entsprechende Klage haben Puppinck und seine Mitstreiter beim Europäischen Gerichtshof in Luxemburg eingereicht. Dort warten bereits fünf Klagen anderer Initiativen, die gar nicht erst registriert wurden. Die Kommission begründete das jeweils damit, dass die Themen ausserhalb ihrer Kompetenz lägen.
Im Fall der Initiative gegen die Freihandelsabkommen TTIP (mit den USA) und Ceta (mit Kanada) argumentierte die Kommission anders: Ihr vom EU-Rat erteiltes Mandat für die Verhandlungen mit den USA und Kanada sei kein Rechtsakt und könne deshalb nicht Gegenstand einer Bürgerinitiative sein. Zudem dürfe die Kommission nicht zu negativem Handeln aufgefordert werden – also nicht dazu, Parlament und Rat die Nichtratifizierung der Freihandelsabkommen zu empfehlen oder ihnen überhaupt nichts vorzuschlagen. Die Logik dieser Entscheidung fasst Anne Dänner, die Pressesprecherin der «Stop TTIP»-Kampagne, so zusammen: «Die Bürgerinnen und Bürger können weder auf die Vorbereitung internationaler Verträge einwirken, noch auf den Vertragsabschluss. Sie wären also von jeglicher Mitwirkung ausgeschlossen.» Das könne nicht im Sinne von Demokratie und Mitbestimmung sein. Allein deswegen lohne es sich, vor den Europäischen Gerichtshof zu ziehen.
Trotz aller Kritik sind EU-Bürgerinitiativen nach Ansicht von Pablo Sánchez Centella nützlich. «Mit der Wasser- Initiative haben wir Leute in ganz Europa mobilisiert und bestehende Initiativen miteinander vernetzt», sagt er. In Spanien etwa soll vergangenes Jahr 300 000 Menschen wegen unbezahlter Rechnungen das Trinkwasser abgestellt worden sein – nun diskutiert das Land über ein Verbot solcher Sperren. In Athen und Thessaloniki protestierten Bürger gegen die Privatisierung der städtischen Wasserversorgung, die letztlich durch das oberste Verwaltungsgericht gestoppt wurde. Langfristig kann Sánchez Centella sich vorstellen, dass die «Petition an den König» die EU insgesamt doch demokratischer macht. Das zeige das Beispiel der Französischen Revolution: Ludwig XVI. wollte einen Staatsbankrott und soziale Unruhen vermeiden, berief dazu die Generalstände ein und liess sie ihre Nöte in Beschwerdeheften aufschreiben. «Als die Leute sahen, dass ihre Anliegen kein Gehör fanden, köpften sie den König», sagt Sánchez Centella. NZZ, 19. November 2014, S. 5
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